Krize eurozóny a návrat politického rozhodování

Evropská komise vydala v listopadu 2012 tzv. blueprint, jenž obsahuje řadu závažných podnětů pro další vývoj evropské integrace. Dokument je v řadě ohledů velmi provokativní, nikoliv v negativním smyslu tohoto slova, ale spíše v jeho smyslu původním – provocatio, tedy výzvy nebo odvolání se k názoru veřejnosti. V tomto případě svůj význam jako dokument vyzývající k diskusi a tuto vyvolávající nepochybně úspěšně naplní.

Hovoříme-li o krizi a jejím překonání, je nejprve důležité si uvědomit samotný původ tohoto slova, tkvící v řeckém krino (rozhodnout), případně krisis (rozhodnutí). Pojem se používal především pro rozhodnutí vojevůdce v těžké klíčové situaci bitvy, které mělo naprosto fatální důsledky pro další vývoj situace, pro jeho vojsko a koneckonců i pro jeho stát. Tento původní význam slova bychom neměli zapomínat, protože právě prvek rozhodnutí je v pojmu krize obsažen. Jedná se o rozhodnutí, které překonává nejen samotnou krizi, ale překonává také výchozí stav, na který sama krize reaguje. Nejde tedy o pouhou formálně logickou negatio negationis a návrat k původní rovnováze, ale spíše o cestu k čemusi novému.

Nepochybně také krize, kterou posledních několik let prožívá Evropská unie, bude znamenat otevření cesty k novému fungování unijních institucí a nové formě celého systému rozhodování a kompetenčního řádu. Představa, že se po několika letech vše navrátí ke stavu před deseti, patnácti lety, je dnes iluzorní. Otázkou ovšem je, jaký charakter tento nový svět evropské integrace stojící před námi bude mít.

Zaměříme-li se na stávající důsledky krize, na to, k čemu prozatím v posledních dvou letech vedla, můžeme na institucionální úrovni spatřovat poměrně zajímavý trend. Je překvapivý na první pohled, ale logický po hlubším zamyšlení. Je to zjevná tendence k posilování prvků mezivládního způsobu rozhodování a k návratu členských států jako klíčových aktérů rozhodovacího procesu; nikoli však ve smyslu reetatizace (resp. renacionalizace) kompetencí, ale ve smyslu posilování role členských států coby jednotek quasi federálního způsobu rozhodování. Symptomy tohoto trendu byly v uplynulých dvou letech mnohokrát zaznamenány v literatuře i v unijním politickém diskursu a staly se předmětem časté a tvrdé kritiky, především ze strany zastánců silné role „komunitárních“ institucí, jako je Evropský parlament a Komise. Patří sem nástup dominantní role Evropské rady, časté rozhodování v mezivládním režimu mimo systém primárního práva a omezení prvků „víceúrovňového vládnutí“ ve prospěch rozhodování prováděného rychle na jediné úrovni, nejčastěji právě na Evropské radě nebo Eurosummitu. Sémantickým vyjádřením tohoto trendu je též snaha o nahrazení konceptu (economic) governance tradičním, ale efektivnějším systémem (economic) government s jedinou rozhodující institucí v podobě Evropské rady, proklamovaná explicitně v uplynulých letech společně Německem a Francií.

Proč k tomuto vývoji dochází? Proč dochází k tomu, že Evropská rada, která byla sama o sobě výrazným způsobem ve své působnosti ukotvena již v Lisabonské smlouvě, je samotnou krizí posilována ještě daleko více, než to učinil tento smluvní dokument? Důvod je celkem logický. Krize, kterou prožíváme, je nejen krizí v právu, v níž stačí přizpůsobit legislativu změněným vnějším podmínkám, ale i krizí práva, tedy schopnosti vůbec prostřednictvím daných právních nástrojů na současnou situaci reagovat. Stávající systém a jeho instrumenty v podstatě neposkytují dostatečné možnosti pro rychlé a efektivní řešení situací, které nastávají. Proto je zapotřebí často jít mimo sféru unijního práva, nad jeho rámec, o čemž se vede ­samozřejmě debata. Mnohdy jde o opatření, která jsou na hraně slučitelnosti s unijním právem. V případě, že jde o udržení existence EU jako takové a jejích členských států, to ovšem nemusí být z podstaty věci nelegitimní. V případě, že jde o otázku holého přežití, je někdy potřeba provádět rozhodnutí, která jsou v aktuálním okamžiku nezbytná a která mohou legitimizovat i porušení prosté legality. V případě mezinárodního a evropského práva je to o to logičtější, že jde o odvozené, jakkoli vnitřně autonomní právní okruhy. Pokud je evropské právo prolomeno konsensem (byť třeba implicitním) všech participujících států, neexistuje nástroj, jak takovému prolomení čelit.

Tato rozhodnutí však mohou provádět pouze instituce, jež jsou k tomu uzpůsobeny, což jsou v tomto případě členské státy zastoupené v Evropské radě. Ty jediné mohou rozhodnout o tom, co není v danou chvíli umožněno unijním právem, co je nutné řešit cestou rozhodování nad jeho rámec, jako bylo například vytvoření Evropského nástroje finanční stability (EFSF), Evropského stabilizačního mechanismu (ESM) nebo tzv. Fiskálního paktu. Minimálně konkludentní souhlas všech států je zapotřebí, pokud takové opatření za hranou unijního práva formálně činí jiná instituce, např. Evropská centrální banka.

Otázkou je, zda tento systém, který je pochopitelný v případě krize a nutné reakce na aktuální situace, jež je nutné řešit v řádu několika hodin, předznamenává nový způsob rozhodování v dlouhodobé perspektivě, nebo jde spíše o krátkodobý fenomén, který se po návratu z vybočení v krizové situaci rozplyne. Nastane tedy návrat zpět do stavu normality a znovu budeme rozhodovat spíše uvnitř unijního systému prostředky klasického unijního práva a prostřednictvím unijní metody? Nebo se rychlé a efektivní rozhodování mezivládní cestou mimo systém unijního práva, umožňující dosahování rozhodnutí v řádu dnů či týdnů, stane samo novou normalitou?

Já osobně zastávám kompromisní, středový náhled. Nejsem zastáncem metafyzického vnímání institucí nebo rozhodovacích mechanismů, jež pokládá unijní, potažmo komunitární metodu za všech okolností za ideální, a metodu mezivládní za všech okolností za špatnou a pro něž Evropská rada představuje jakéhosi nepřítele menších států a Evropská komise jejich spojence. Skutečnost je podle mého názoru spíše taková, že se oba systémy vzájemně doplňují. Pokud není možné užít prostředky unijního práva, tedy unijní metody (pojem „komunitární“ bych raději nepoužíval, neboť komunitární pilíř EU, jak známo, zanikl současně s Lisabonskou smlouvou), je zkrátka nutné jít cestou jinou, a to dohodou členských států nad rámec práva EU. Jedinou alternativou by pak bylo nedělat vůbec nic, a to by byla alternativa patrně horší.

Otázkou tedy je, jaké jsou perspektivy dalšího vývoje. Nepochybně bude vztah mezi oběma režimy rozhodování i nadále přispívat k dynamice rozhodovacího procesu, dynamice diskuse o budoucnosti evropské integrace. Zajisté bychom měli z hlediska právní čistoty v principu podporovat cesty, které směřují dovnitř unijního práva. Je-li však potřeba a unijní právo neposkytuje dostatečné prostředky k řešení, je legitimní jít cestou mimo jeho rámec.

Otázkou, kterou se patrně budeme na příštích summitech Evropské rady a dalších formálních a neformálních jednáních znovu a znovu zabývat, bude debata o dvou- či vícerychlostní integraci. V tomto případě se domnívám, že jde o směr, který je v podstatě nevyhnutelný. Evropská unie jím žije již v současné době, byť pojem rychlost je do určité míry zavádějící. Nejde totiž ani tak o rychlosti, ale o různé představy o hloubce integrace, míře a způsobu dalšího převádění kompetencí, a to v závislosti na různých, politických i ekonomických faktorech ovlivňujících potřeby a postoje jednotlivých zemí. Nepochybné je, že státy jsoucí v měnové unii budou mít jiné zájmy v oblasti harmonizace hospodářské politiky než státy, které v měnové unii nejsou.

Ale i uvnitř měnové unie je potřeba počítat s tím, že některé státy mohou mít v určitých oblastech zájem na hlubší integraci, a jiné nikoli. Příkladem může být daň z finančních transakcí, u níž se nyní uzavírá posílená spolupráce několika členských států, které jsou jak uvnitř, tak mimo eurozónu (nejde však o všechny členy eurozóny). Podobný způsob přitom může být po­užit v celé řadě dalších oblastí. Proto je vhodné hovořit spíše o principu variabilní geometrie či flexibilní integrace než o dvou rychlostech nebo směrech, neboť ne vždy musí docházet k překryvu se skupinami EU-17 a EU-27. Pro různé oblasti mohou vznikat různé koalice. I Česká republika a česká vláda je ostatně interesována jít v některých oblastech spolupráce dál než celá sedmadvacítka. Stalo se tak například v případě evropského patentu a může k tomu dojít i v řadě dalších oblastí, zejména v těch, které mohou podpořit jakýmkoli způsobem růst a konkurenceschopnost.

Otázkou však zůstává, jak takový systém může fungovat, aniž by došlo k rozkladu vnitřního trhu a EU-27 jako takové. Domnívám se, že je nutné, aby vnitřní trh tvořil právě onen společný základ evropské spolupráce; bázi, od které se nelze „flexibilně“ odchýlit. Česká vláda, podobně jako řada vlád dalších nečlenských zemí eurozóny, byla znepokojena možnými důsledky některých opatření směřujících k posílení spolupráce v rámci eurozóny na vnitřní trh. Opatření směřující k překonání krize v hospodářské a měnové unii, jež mohou mít negativní důsledky na kvalitu vnitřního trhu, je proto třeba diskutovat v rámci celé EU-27. Příkladem může být rekapitalizace bank domluvená na summitu EU-17 v polovině loňského roku, která má bezpochyby dopady na celou EU-27, neboť vytváří dva zcela odlišné systémy tzv. fiskálního backstopu, tedy zajištění bank – na jedné straně bank eurozóny a na straně druhé bank v nečlenských zemích eurozóny. Neříkám, že bychom tento systém měli právě proto odmítat, ale je nutné, aby takové změny, tedy otázky týkající se společného rámce, tj. vnitřního trhu, byly diskutovány v rámci celé EU-27. Integritu vnitřního trhu je nutné udržet, a pokud se tak nestane, ohrožujeme kvalitu evropské integrace v jejích základech.

Je samozřejmé, že pro ČR bude klíčovou otázkou, jakým směrem se má ubírat integrace eurozóny. Na rozdíl od některých jiných států Evropské unie (Velká Británie a Dánsko) nemáme vyjednaný opt-out a musíme počítat s tím, že se staneme členským státem měnové unie. Prizmatem této skutečnosti tak musíme nahlížet na události, k nimž v eurozóně dochází. Není to pro nás něco cizího, ale něco, co se nás bude týkat, a musíme k tomu proto přistupovat s vědomím, že se jedná o něčem, co bude mít pro ČR zásadní systémové důsledky. Proto si nemůžeme dovolit luxus stávající diskusi o budoucí podobě eurozóny ignorovat a nahlížet na ni pouze okem vnějšího pozorovatele, který jen zjišťuje, co se uvnitř děje.

Jsem přesvědčen, že další integrace měnové unie by měla být podmíněna zejména užší konvergencí v oblasti konkurenceschopnosti. Nedostatečná konvergence, respektive výrazný pokles konkurenceschopnosti v mnoha členských státech eurozóny či EU, je jednou ze systémových příčin současné krize. Pokud konkurenceschopnost v členských státech EU, zejména v jejím jižním křídle, nebude skutečně srovnatelná s konkurenceschopností nejrychleji rostoucích částí EU-27, pak celý problém nevyřešíme, byť by byla na úrovni unijních orgánů v oblasti fiskální či hospodářské politiky zavedena jakkoli tuhá kontrola.

Orientace na větší konvergenci v konkurenceschopnosti však nemusí rozhodně znamenat unifikaci nástrojů jejího dosahování, tedy sjednocování fiskálních a hospodářských politik. Můžeme uvést příklady velmi konkurenceschopných států se systémem hospodářské politiky vystavěným na principu vysokého zdanění na jedné straně a vysokého standardu sociálních jistot na straně druhé (např. Dánsko nebo Švédsko). Vedle toho existují v Unii případy prosperujících a konkurenceschopných států se zcela odlišným systémem ekonomiky – s relativně nízkým zdaněním a tomu odpovídajícím rozpočtem. Myslím si tedy, že hledat univerzální řešení platná pro všechny, například stejnou úroveň zdanění, nepřispěje k celkové konvergenci konkurenceschopnosti. Daleko větší prospěch může mít diverzita a dokonce i zdravá konkurence mezi členskými státy, což není nic, co by bylo v rozporu s principem posilování integračního procesu. Koneckonců stačí se podívat na různé systémy plně rozvinutých federací. Nemáme jen modely unitárního federalismu, ale i model kooperativního či kompetitivního federalismu, v němž spolu jednotky federace vzájemně soutěží a mají odlišnou podobu daňové a sociální politiky. Pokud taková zdravá soutěž může fungovat mezi zmíněnými jednotkami, není důvod, aby nemohla existovat v Evropské unii. Neříkám tím samozřejmě, že vnímám Evropskou unii jako federaci, přestože zde prvky federálního způsobu rozhodování existují a i nadále existovat budou. Přesto však snaha o sjednocení hospodářských a fiskálních politik vytváří dojem, že úroveň federalismu ­překračuje již rovnou do podoby unitárního státu. Cesta tuhé centralizace hospodářské a fiskální politiky hrozí právě v realitě evropského modelu nést s sebou velmi negativní efekt – zbavení se odpovědnosti členských států za vlastní budoucnost.

Představa, že vše vyřešíme tím, že převedeme rozhodování o úroveň výše, není dlouhodobě únosná. Obdobně jako nevyřešíme problémy českých obcí a krajů či jejich zadlužování tím, že jejich kompetence přeneseme na úroveň státu, nevyřešíme ani strukturální problémy jednotlivých členských států tím, že v nich rozhodování přeneseme na unijní úroveň. Odpovědnost za strukturální reformy, které jsou v těchto státech nezbytné, musí mít především samy tyto státy.

Nyní bych chtěl obrátit pozornost k aktuálním otázkám případné institucionální reformy, diskutovaným v souvislosti s úvahami o nové podobě eurozóny. Mnohdy se hovoří o tom – tato idea se objevuje s perio­dicitou zhruba každých deseti let – že by se Evropská komise měla stát vládou EU, Evropská rada či Rada jakýmsi senátem a Evropský parlament jakousi první parlamentní komorou. Tuto vizi nesdílím především proto, že je založena na představě, že Evropská unie by měla fungovat v podstatě stejně jako stát. Zcela přitom pomíjí, že je vystavěna na nadnárodním principu, k jehož charakteristikám patří právě to, že není státem a nemůže ani jako klasický národní stát s jemu vlastní institucionální architekturou vypadat. Přesto však právě idea, že k zajištění demokratické legitimity stačí pouze „zkopírování“ systému rozhodování, jak jej známe z národních států, na úroveň nadnárodní organizace, zůstává mimořádně silnou. Její zastánci si neuvědomují, že fungování státních institucí je založeno na specifických principech, kdy (politický) lid či veřejnost vystupují jako samostatný subjekt rozhodování.

Samozřejmě netvrdím, že by EU nemohla do stadia skutečného státu jednou dospět. Dokud tomu tak ale není, pak přenášet pouze instituce, aniž by zde byl přítomen duch, z něhož vyvěrají a v jehož rámci mohou existovat, je podle mého názoru pomýlené, protože přenášíme jen technický aparát, nikoli ale myšlenkové jádro, na kterém je tento aparát založen.

Jako příklad nám může posloužit záměr vytvořit evropskou politickou vládu politizací Komise. Namísto toho, aby se z Komise tímto krokem stala skutečně politická vláda (k čemuž sotva dojde jen tím, že se změní způsob obsazování postů komisařů), by došlo pouze k paradoxnímu oslabení tohoto orgánu, což možná není ani v zájmu České republiky. Komise by byla oslabena proto, že by měla důvěru jen těch členských států, které by měly stejnou politickou barvu jako ona sama. Minimální důvěryhodnost by naopak měla u států s jinak politicky ukotvenou vládou, které by ji vnímaly spíše jako svého kontrahenta. Z Komise coby třetího nestranného aktéra by se tak stal spíše 28. aktér (vedle členských států). Naopak Komise prezentující se jako především nestranná, administrativní instituce, která stojí v rovnováze vůči politickým orgánům – Radě a Evropskému parlamentu, může fungovat jako velmi silný orgán. To se ukázalo v případě Delorsových komisí, které byly skutečně velmi vlivnými, byť administrativními tělesy.

I v případě Evropského parlamentu platí, že méně může být někdy více (a naopak). Trvalé posilování Evropského parlamentu v posledních letech vedlo k tomu, že je tento orgán dnes podle mého názoru nejsilnějším parlamentním tělesem na světě. Neboť který jiný parlament má k dispozici všechny výhody parlamentních systémů světa, ale nesdílí jejich nevýhody? Evropský parlament má prerogativy amerického Kongresu, resp. Senátu, v rámci zahraniční politiky i výhodu přímých exekutivních pravomocí, které si vyjednal prostřednictvím interinstitucionální dohody s Evropskou komisí. Může se dokonce podílet na mezinárodních negociacích a vyjednáváních o mezinárodních smlouvách. To je pro český, ale i jiné evropské parlamenty (včetně britského) něco zcela nemyslitelného, neboť jde o parlamenty koncentrované na legislativní funkce. Současně má ale Evropský parlament i výhodu parlamentů evropských, tedy pravomoc ovlivňovat složení Komise, včetně možnosti odvolávat nejen Komisi jako celek, ale fakticky i její jednotlivé členy.

Problém je v tom, že v každém systému je v rámci rovnováhy moci příslušná výhoda vyvážena absencí jiné. Evropské parlamentní režimy mají parlamenty jako silná legislativní tělesa s možností ovlivňovat výrazně složení exekutivy, ale schází jim přímý vliv v exekutivních věcech. V americkém systému je tomu naopak: parlament sdílí legislativní funkce s exekutivou a prezident má právo veta. Kongres nemůže ovlivňovat složení exekutivy (s výjimkou jejího počátečního ustavení), sám ale má exekutivní pravomoci, včetně zahraniční politiky.

Evropský parlament chce mít (a do značné míry má) dnes obojí. Ukazuje se ovšem, že jeho další posilování vede spíše k negativnímu efektu, neúměrné náročnosti a zdlouhavosti nadnárodního legislativního procesu. Nůžky mezi legitimitou a efektivitou se začínají rozevírat. Rozhodovací proces má neúměrnou délku, kompromisy dojednané těžce po letech diskusí v Radě jsou vzápětí odmítány Parlamentem, aby jednání začala nanovo. Samy členské státy v Evropské radě mají pak tendenci Evropský parlament obcházet a hledat cesty, jak se domluvit bez něj a mimo unijní systém. Koneckonců i Fiskální pakt ukázal, jak rychle se lze (dokonce během několika týdnů) dohodnout, probíhá-li jednání jen na úrovni úředníků národních exekutiv za zavřenými dveřmi. Otázkou je, zda tento trend k exekutivnímu federalismu, jak tento nový fenomén nazývá Jürgen Habermas, není opačným extrémem. Transparentnosti rozhodovacího procesu samozřejmě nepřispívá. Každopádně však jeho atraktivita paradoxně stoupá se snahou unijního parlamentního orgánu o maximalizaci svého vlivu.

Hledat v Evropské unii správnou cestu k zajištění demokratické legitimity není tedy tak snadným úkolem, jak se může na první pohled zdát. Nestačí pouhé použití modelu „copy and paste“ z národních ústavních institucí. Stejně tak však ani druhý často zmiňovaný recept – tedy posílení národních parlamentů coby aktérů rozhodování v EU – není bezproblémový. Parlamenty nejsou uzpůsobeny k tomu být hráčem nadnárodního procesu, účastnit se negociačního procesu apod. Jejich úkolem je zákonodárství založené na parlamentní deliberaci v plénu a ve výborech. Žádný „vyslanec“ parlamentu nemůže být pověřen mandátem vyjednávat za celé těleso na mezinárodní úrovni. Koneckonců reprezentantem státu navenek, v zahraniční politice, je vláda, popř. prezident. Proto je daleko účelnější posílit roli národních parlamentů tím, že se posílí kontrolní vazba mezi nimi a národními vládami v rámci aktivity vlád v Radě či Evropské radě. Nikoli tedy tak, že národní parlamenty budou figurovat vedle národních vlád jako samostatný politický hráč, ale že budou lépe kontrolovat vládu (a úřední exekutivní aparát) v rámci její evropské politiky. To je do značné míry domácí úkol. Nicméně i unijní administrativa, především pak předseda Evropské rady a příslušné předsednictví Rady, musí vytvořit potřebné předpoklady, včetně včasného zasílání dokumentů a návrhů, které mají být v Radě diskutovány, tak, aby parlament měl dostatek času na to, uvedenou kontrolu vůbec vykonávat.

V rámci současné diskuse o institucionální reformě tedy podle mého soudu není nutné vytvářet nové unijní orgány nebo zásadním způsobem měnit chod těch stávajících. To, co potřebujeme, je zajistit lepší funkčnost legitimačního řetězu jdoucího od národní veřejnosti přes národní parlament a vládu až k rozhodovacím tělesům v EU. Zde tkví v současnosti masivní riziko demokratického deficitu a někdy i úplné „emancipace“ národních administrativně-exekutivních orgánů, nad jejichž jednáním v institucích EU schází skutečná politická kontrola. Je ovšem třeba, a to budiž posledním slovem, zdůraznit také fakt, že předpokladem této kontroly je také zájem národní politické scény o unijní témata. Zájem tu nechápu ani jako a priori nekritický, ani jako a priori odmítavý přístup k diskutovaným návrhům, ale zdravě obezřetný postoj soustřeďující se na substanci toho, co je diskutováno.

Text, který původně vyšel v časopise Kontexty 1/2013, je přepisem autorova vystoupení na konferenci Evropa na křižovatce: Cesta z krize, jež se uskutečnila 3. prosince 2012 v Praze. Redakčně upraveno. Autor je státním tajemníkem pro evropské záležitosti.

Diskuse