Maďarsko versus demokracie

Je třeba se obávat tamějších ústavních změn?

Maďarská vládní koalice Fidesz-Křesťankodemokratická lidová strana (KDNP) čelí v souvislosti s vnitrostátní legislativou v krátkém časovém odstupu už druhé vlně mezinárodní i domácí kritiky. Po balíčku mediálních zákonů na přelomu let 2010-2011 je nyní jejím předmětem nová maďarská ústava, přijatá v parlamentu 18. dubna. Právě v tuto ústavu měl dle záměrů Fideszu vyústit vládní program „národní spolupráce" formulovaný poté, co vládní koalice získala před rokem 68,12 % parlamentních mandátů, umožňujících jak změnu ústavy, tak i řady dalších zákonů. Ústavotvorný proces však ve znamení národní spolupráce zdaleka neproběhl. Znamená to, že nová maďarská „společenská smlouva" nestojí na politickém ani společenském konsensu, a postrádá tedy legitimitu? Umožní, jak jí vyčítají kritici, zásadní antidemokratickou změnu systému? Nebo jen dráždí jazykem a duchem preambule?

Nekonsensuální legitimita

Pokud jde o legitimitu nové ústavy, prvotní výhrada, shodně formulovaná opozičními zelenými (LMP) i socialisty (MSZP), spočívala ve zpochybnění nutnosti základní zákon vůbec měnit. Přitom nahrazení tzv. XX. zákona z roku 1949 (tak zněl oficiální název dosavadní „ústavy"), novelizovaného v roce 1989 na základě kompromisu „kulatého stolu", jenž byl schválen ještě komunistickým parlamentem coby dočasně platná nejvyšší právní norma a v průběhu následujících let mnohokrát pozměňován, figurovalo v programech všech dosavadních vlád. Nedošlo k němu buď z nedostatku skutečné politické vůle a morálního oprávnění (postkomunistické vlády 1994-1998, 2002-2010), anebo politické síly (první vláda Fideszu 1998-2002).

Další výhrada, která zpochybňuje legitimitu nové ústavy, souvisí s absencí pravolevého politického konsensu. Ten byl v jiných středoevropských zemích nejsnáze dosažitelný v době okolo přelomu v roce 1989 (český a slovenský případ); například v Polsku byla ústava v roce 1997 přijímána už mnohem komplikovaněji. Na maďarskou společnost i politické spektrum mělo jak v pozdní fázi komunistického režimu, tak v době po „převratu" vliv tradiční dělení podél os kulturně-ideového rázu. Toto dělení přetrvává i dnes, přičemž tábor charakterizovatelný nyní jako „národní" a „antikomunistický" má silnou převahu. Návrh maďarského základního zákona tedy skutečně vznikal a byl pozměňován výhradně v lavicích většinové vládní koalice. Opoziční strany vlastní návrhy nepředložily (individuální návrh nezávislé levicové poslankyně a někdejší předsedkyně parlamentu Katalin Szili byl výjimkou). Krajně pravicový Jobbik se účastnil parlamentní debaty, usiloval při ní o změny radikalizující národní rétoriku a po jejich nepřijetí hlasoval proti ústavě. Levicová opozice vyřešila pro ni beznadějný poměr sil v parlamentu bojkotem ústavní debaty, organizací alternativních shromáždění, demonstracemi a snahou přenést diskusi o národní ústavě na úroveň Evropského parlamentu. Realizuje tak zřejmě program vlastní konsolidace, který po volbách v dubnu loňského roku formuloval jeden z předních politologů spojených s liberály Gábor Török: „Chytrá opoziční strana by především politizovala dle jasné strategie, důsledně (...) Protože přítomnost v parlamentu je v důsledku dvoutřetinového vládního bloku pouze optickou záležitostí (...), nechtěla by se podílet na rozhodovacím procesu, mnohem více by se soustředila na interpretační soupeření. Napjatě by vyčkávala na příhodnou chvíli, kdy bude moci vystoupit z parlamentního rámce a převzít iniciativu. Vypracovala by množství plánů a scénářů, v nichž není důležitá dvoutřetinová většina, ale vehemence, síla okamžiku: zabývala by se možnostmi plebiscitu, podpisovými akcemi, formami protestu, symbolickými shromážděními."

V tomto světle je zřejmé, že jak opoziční výhrady k absenci referenda (zvažovaného vzhledem k příznivým výsledkům průzkumů veřejného mínění ještě na počátku roku i v řadách vládní koalice a nahrazeného nakonec institucí společenských konzultací), tak kritika obsahu ústavy byly zástupnou diskusí. Absence vlastních projektů ústavy či pozměňovacích návrhů plus kritika soustředěná především na hodnotovou vrstvu preambule prozrazují, že pro opozici byla podstatnější váha situace, jakou ústavotvorný proces vytváří, a síla role, jakou v ní opoziční strany mohou za daných okolností odehrát. Právě proto byly výhrady vůči základnímu zákonu formulovány buď v obecné a ideové rovině, anebo, pokud jde o konkrétní položky, útržkovitě; jako by se měly stát hesly na demonstracích, ne argumenty věcné diskuse.

Diktátorský puč, nebo opožděné završení tranzice?

Přesto obsah ústavy a výhrady vůči němu pro přehlednost shrňme. Text potvrzuje, že volební deklarace Fideszu o revolučních změnách, jaké Maďarsko za nové vlády čekají, byly, pokud jde o politický systém a jeho ukotvení v právním řádu, spíše rétorickým obratem. Ústava totiž revoluční ani zásadní systémová řešení nepřináší. Pouze uspořádává a kodifikuje základní rysy společenského řádu, který se v Maďarsku ustavil během uplynulého dvacetiletí. Především - na rozdíl od své předchůdkyně - jasně vymezuje trojí typ moci. V některých ohledech posiluje roli parlamentu (připsáním kompetence volit předsedu ústavního soudu, omezením možností vyhlásit referendum). Dopad ústavy na ekonomickou oblast by se měl projevit především stanovením restriktivního limitu státního dluhu ve výši 50 % HDP (nyní 82 %), definováním forintu coby státní měny, právem veta přiznaným rozpočtové radě při schvalování státního rozpočtu a omezením pravomocí ústavního soudu v rozpočtových a daňových záležitostech do chvíle snížení státního dluhu pod ústavou stanovený limit. Právě ono omezení budí - spolu s prodloužením mandátu ústavních soudců z 9 na 12 let a zrušením možnosti individuálních ústavních dotazů (při zachování možnosti individuální ústavní stížnosti) - kontroverze. Lze je však chápat jako korekci poměrně významného místa, jaké ústavní soud v politickém systému Maďarska dosud získal. Díky rozhodnutím, která vydal během uplynulých let v případech, na něž nekonzistentní ústava nedávala jasnou odpověď, vytvořil silný systém precedentních verdiktů. Z něho vycházely také loňské rozsudky o tzv. nabytých právech v době zpětného zdaňování vysoce honorovaných státních zaměstnanců, které Orbánova vláda zavedla s ohledem na dramatickou situaci státních financí. Právě v důsledku tohoto sporu mezi vládní koalicí a ústavním soudem došlo k dočasnému omezení jeho pravomocí.

We the people of Hungary

Nejzávažnější kritické výhrady vůči ústavě se ovšem týkají jejího konzervativního charakteru. Ten prozrazuje především preambule, tedy pokud odhlédneme od výtky (často opakované v maďarském i zahraničním tisku), jež je adresována „konzervativní" definici manželství jako životního společenství muže a ženy (viz článek L ústavy). Užití prvního verše státní hymny v preambuli, zástupné užívání pojmů „národ" a „občané Maďarska" či odvolávání se na státotvornou roli křesťanství (tj. zdaleka ne přímá invokace Boha jako například v řecké či polské ústavě, přijaté se zohledněním národní religiozity za vlády polského postkomunistického Svazu demokratické levice) je možná projevem regulérního konzervativismu, vyjádřením státní suverenity navazující na evropskou tradici, ovšem rozhodně ne symptomem „nacionalismu a romantismu", jak ústavu popsaly mimo jiné Lidové noviny. Preambule je sice v případě maďarské ústavy více než „vizitkou" (dle článku R je nutno znění základního zákona interpretovat v kontextu preambule), těžko však lze odvodit, jaké politické jednání by mělo plynout z jejího „zneklidňujícího ducha", kterého se obává například komentář uveřejněný v Die Zeit v souvislosti se zdůrazněním „role křesťanství jako síly udržující národ". Ještě dále zachází komentář bývalého slovenského premiéra Fica, podle nějž nová ústava „popiera existenciu Trianonu, je to ústava, ktorá popiera rozloženie vplyvov hraníc a území po skončení svetových vojen, je to ústava, ktorá dáva základ Maďarsku, aby mohlo robiť svoju politiku iredenty, veľkomoďarských myšlienok".

Dalekosáhlá interpretace a obavy z maďarského iredentismu jsou pravděpodobně vyvozovány především ze zdůraznění zodpovědnosti za maďarské menšiny za hranicemi země v článku D (motivované záměrem zpomalení asimilace) a z té části preambule, které odkazuje k dějinám a zmiňuje se o Svaté koruně jako symbolu „kontinuity maďarské ústavní státnosti" a „jednoty národa". Podstatou historickoprávního pojetí uherské Svaté koruny je přitom rovnost občanů (mezi nimiž příslušníci jiných národů požívají zvláštní ochrany) před ústavně zakotveným právem, nikoliv územní reminiscence, jež jsou nyní maďarským politickým elitám tak často připisovány.

Ohrožený tisk, či ohrožený zisk?

Národní menšiny žijící na území Maďarska jsou v preambuli definovány jako „součást maďarského politického společenství a státotvorný faktor". Výhrady dalšího evropského politika, německého státního tajemníka resortu zahraničích věcí Wernera Hoyera vůči vztahu nové ústavy k menšinám (nová ústava podle něj práva menšin omezuje) tedy zřejmě nebyly motivovány obavami z maďarského revizionismu, ale absencí výslovné ochrany jiných menšin ve společnosti. Podle Wernera Hoyera ústava omezuje rovněž svobodu a právní stát, což ji spojuje s problematikou mediálních zákonů (po úpravách čtyř jejich bodů dohodnutých mezi maďarskou vládou a Evropskou komisí stále evropskými levicovými politiky považovaných za hrozbu pro demokracii a svobodu projevu). Mediálním zákonům se dostalo širšího negativního ohlasu loni na podzim, kdy vrcholilo jejich schvalování. Ve stejnou doby bylo rovněž oznámeno zavedení tzv. krizové daně pro energetické, telekomunikační a obchodní koncerny, jež nejvíce postihla šest velkých německých firem. Kritika mediálních zákonů v německém tisku je proto maďarskými komentátory se zavedením krizové daně (oprávněně) spojována.

Dlouhý legislativní pochod

V důsledku přijetí mediálního zákona v Maďarsku dosud nedošlo k žádným konkrétním případům omezení svobody slova. Co v praxi přinese nová maďarská ústava, to se dozvíme až za několik měsíců či dokonce let. Její přijetí sice reflektuje změny maďarského politického systému v uplynulém dvacetiletí, na druhou stranu je ale jen prvním krokem k tvorbě nového právního řádu. Krom několika výše jmenovaných zásadních regulací totiž celou řadu konkrétních právních úprav (včetně daňových a důchodových zákonů, zákonů o soudnictví, místní samosprávě anebo o volbách a volebním právu) řeší dle ústavy další zákony - a dvoutřetinová klauzule je řadí na roveň zákonů ústavních. Přijímání každého z nich může být provázeno podobnými symptomy, jaké se projevily v případě mediálních zákonů a ústavy.

Pokud maďarská ekonomika nezaznamená citelné oživení, které by podpořilo pozici vládní koalice, může to mít pro poměr sil v maďarském politickém spektru své důsledky. Podle průzkumů veřejného mínění klesly od počátku roku do poloviny dubna preference stran vládní koalice z 66 % na 56 %, a rozšířil se tak tábor nerozhodnutých voličů. Zatím není patrná báze, na níž by se mohla konsolidovat roztříštěná levice. Ovšem v pravicovém táboře, v němž se už při diskusi o ústavě projevovala názorová různorodost, pravděpodobně dojde již během tohoto volebního období ke štěpení podél různosměrných (a různě silných) linií konfliktu. A to se musí ve Fideszu, který už téměř deset let funguje na principu catch-all party, přirozeně projevit. Otázkou také zůstává, jak se bude vyvíjet vztah Maďarska s Evropskou unií. Může se utvářet na konfliktní ose periferie-centrum, k čemuž směřují zájmy „velkých" unijních aktérů. Svým jednáním je podporuje jak maďarské levice, která v duchu postkoloniální mentality přenáší domácí konflikty na evropské fórum, tak v jistém smyslu - tím, že nerealizuje účinný „evropský" lobbing - i současná vládní koalice.

Alternativou je Maďarsko jako jedna ze středoevropských zemí, která dokáže být Evropě suverénním partnerem se stabilní ekonomikou a vlastní státní identitou. Takovou možnost naznačuje i nedávný výrok předsedy Evropské komise José Manuela Barrosa, že „ústavy coby integrální součást státní suverenity náležejí v plném rozsahu do kompetence států a jejich občanů" - a odporuje mu jednání Guye Verhofstadta, předsedy liberální frakce v Evropském parlamentu, který už se obrátil k Evropské komisi se žádostí o posouzení souladu maďarské ústavy s unijním acquis. Také v tomto světle je nová maďarská ústava závažným, byť mnohostranně zpochybňovaným krokem k formování varianty suverénního vývoje.

Diskuse