Zastupitelská demokracie ve spirále evropské politiky

V současné době je módním výrazem pro pojmenování celé řady jevů spjatých s evropskou politikou, společností a ekonomikou slovo krize. V jistém slova smyslu oprávněně, v jiném ale neodpovídá skutečnosti, neboť Evropa představuje jednoznačně ve srovnání s celou řadou jiných částí světa stále ostrov klidu, blahobytu a stability. Možná bychom ale mohli hovořit o tom, že evropské dynamice nastartované po roce 1945 na západě kontinentu a přenesené po roce 1989 i do jeho středu (méně už na jih a východ) trochu dochází dech. Dvě nové a nosné konstrukce poválečného boomu Evropy - sociální stát a evropská integrace - čelí zřetelné výzvě po redefinici, které současná evropská politická elita není schopna z různých důvodů dostát.

Evropa dneška je postavena na nesamozřejmé kombinaci svobody a solidarity. Tyto póly mohou reprezentovat historicky vzniklé vazby mezi tržní ekonomikou a sociálním státem, respektive liberální demokracií a sociálním státem a také mezi národním státem a evropskou integrací. Ve svém příspěvku se budu soustředit zejména na ty momenty, kde tyto kombinace začínají zadrhávat, a pokusím se poukázat na politické příčiny tohoto stavu.

Státy současné Evropské unie jsou víceméně všechny součástí širší rodiny režimů liberálních demokracií. Liberální demokracii je přitom nutno chápat nikoliv jen jako popis reality Západu dneška, ale také jako určitý normativní koncept. Demokratická složka mu dodává technologii generování, legitimizace a kontroly moci. Ještě důležitější je však liberální složka, protože z ní pramení hodnoty, jež formovaly vývoj moderní evropské politiky a společnosti. Klasický liberalismus zkrotil demokracii svým důrazem na omezenou vládu, občanskou svobodu a občanskou politickou kulturu a také svou koncepcí zastupitelské demokracie omezující riziko diktátu mas. Tato historicky vzácná a cenná politická kombinace je ovšem dnes ohrožena dvěma navzájem souvisejícími tendencemi: tendencí k depolitizaci rozhodování a tendencí k stále větší míře populismu v politice.

Je zřejmé, že bez určité dávky populismu se politik v masové demokracii prostě neobejde. Vše je ale otázka míry a je prokazatelné, že různé druhy politického a ekonomického populismu v Evropě na přelomu 20. a 21. století sílí. Nejedná se přitom jen o populismus politické „periferie" - stran krajní levice a pravice. Za daleko nebezpečnější tendenci považuji vzrůst populistických elementů v oblasti programů, kampaní i politických stylů čelných politiků u mainstreamových stran. V sociální a ekonomické oblasti tak vidíme narůstající nezodpovědný populismus sociálnědemokratické levice, v oblasti široce pojatých kulturních témat pak zase inklinaci ke stejně nezodpovědnému populismu zejména u stran konzervativní a křesťanskodemokratické pravice. Míra tohoto populismu přitom až příliš často překračuje úroveň pragmatické a strategické nutnosti jeho užívání k vytlačování stran krajní levice a pravice.

Jaké jsou příčiny vzestupu politického populismu a populistických politiků? Za něco politici tak úplně nemohou. Například za vzrůstající roli médií. Média dneška už nejsou jen oněmi pověstnými hlídacími psy demokracie (i když i tuto roli samozřejmě stále plní). Posunula se i do oblasti konstrukce politické reality, reality, která zjednodušuje až na samou hranici přijatelnosti, činí z politické debaty media event, stanovují politickou agendu - tedy politiku aktivně utvářejí a přetvářejí. A to vše činí bez klasické demokratické zodpovědnosti, která je minimálně v období voleb prověřována občany.

Za mnohé si ovšem politici mohou sami. Jistě, nástroje politického marketingu oživily politické kampaně a přinejmenším krátkodobě vzrostl zájem občanů o politiku. Na druhou stranu ale aktivní používání těchto nástrojů podporuje nebezpečné tendence, jako je přílišná personalizace politiky (redukce politické soutěže na klání politických vůdců) či sklon k pojímání politiky jako show (a s tím spojené nadřazení formy nad obsah).

Ale nejvíce si za populistickou politiku mohou sami voliči - občané evropských zemí. Zde je třeba vrátit se k sociálnímu státu. Jeho budování po roce 1945 bylo politickou nutností. Ekonomická krize 20. a 30. let ukázala, jak křehká je lidová podpora liberální demokracie v momentu, kdy politika není schopna garantovat to, co lidé považovali za elementární sociální a ekonomické zajištění. Není žádná náhoda, že sociální stát konstruovaly poněkud odlišnou cestou jak strany poválečné evropské levice, tak pravice. Státní garance určité míry ekonomické redistribuce byla významným faktorem, který legitimizoval liberálně demokratické vládnutí jako typ politického systému bez reálné alternativy. Bohužel však v tomto případě platí, že s jídlem roste chuť. Evropané si na standardy sociálního státu velmi rychle zvykli a v posledních dvaceti letech si zvykli na jejich v podstatě kontinuální rozšiřování. Požadavky na rozšiřování veřejných služeb, státem garantovaných sociálních jistot a ekonomických výhod se staly ústřední mantrou evropské politiky a politici přestali mít schopnosti i vůli dalšímu rozpínání sociálního státu, které už jde na úkor efektivity tržní ekonomiky, čelit.

S nárůstem agendy se navíc ukázalo, že stát na své úkoly přestává stačit. Ani značný nárůst úřednického aparátu nedokázal reagovat na zvyšující se poptávku po regulaci a redistribuci, a tak začaly být kompetence ležící původně výsostně v rukou politicky volené reprezentace přesouvány do rukou státní administrativy nebo do stále populárnějších kvazinezávislých regulačních institucí. Přímá možnost politické kontroly se tak ale reálně zmenšuje a řada rozhodovacích procesů ovlivňujících chování Evropanů a alokaci veřejných zdrojů se fakticky depolitizovala. Tento trend se ovšem projevuje třeba i přesunem politické role mezi jednotlivými pilíři státní moci. Konkrétně mám kromě přesunu moci z politické reprezentace na státní správu na mysli ještě dva procesy - tzv. judicializaci politiky, kdy se politickým aktérem par excellence stávají instituce soudní moci, a úpadek role parlamentů jako prostoru politické debaty a tvorby politiky ve prospěch exekutivních orgánů.

Tendence k populistické politice se navíc s tendencí depolitizace vzájemně doplňují v jakési vzájemné spirále, v níž voliči požadují další veřejné služby, populističtí politikové se snaží tyto požadavky realizovat, což vede k dalšímu transferu kompetencí mimo dosah politické kontroly. Tato spirála ovšem s sebou logicky nese jeden znepokojivý jev - rostoucí znechucení občanů z politiky. Voliči mají pocit, že ztrácejí nad politikou kontrolu, roste jejich rozhořčení z nárůstu administrativního aparátu, avšak paralelně roste jejich „chuť" po dalších státních garancích jistot a blahobytu. Propojení těchto jevů si většinou neuvědomují, a tak jejich frustrace vzrůstá. Cesta z této spirály není jednoduchá. Samozřejmě že souvisí s nastavením ekonomicky funkčních a politicky racionálních limitů rozpínání sociálního státu, ale takový přístup vyžaduje nejen určitou politickou tvrdohlavost, ale zejména odvahu, protože jde přímo proti trendu populistické politiky dneška. Zkouškou přitom nejsou ani tak volební kampaně jako spíše implementace opatření omezujících racionálním způsobem rozsah sociálního státu a moci státní administrativy v politické praxi tváří v tvář nejrůznějším skupinám nespokojenců.

Právě v tom ale může být nápomocná zastupitelská demokracie. Ta svým důrazem na volby jako nástroj politické legitimity vlastně omezuje prostor pro „přímou akci". Absolutně nesdílím přesvědčení zastánců participativní demokracie, kteří se domnívají, že více politické participace, více politické mobilizace a více přímé demokracie je lékem na problémy současné evropské politiky. Právě naopak, politická elita reprezentující voliče - má-li činit nepopulární opatření - musí mít určitý prostor k jejich realizaci, který je, ať se nám to líbí, nebo ne, zvýšením přímé politické participace občanů fakticky omezován. Jinak řečeno, zastupitelská demokracie preferující politickou reprezentaci před politickou mobilizací a institucionální kanály reprezentace před „přímou akcí" je podle mého názoru lepší bariérou jak před populismem (nepřímá kontrola politiky prostřednictvím volených zástupců), tak před depolitizací (volená politická reprezentace s jasnou zodpovědností je lépe kontrolovatelná, než aktivisté občanské společnosti).

Otázkou samozřejmě zůstává, kde takový návrat k tradicím zastupitelské demokracie a omezené politiky realizovat. Je optimální rovinou politického působení stát, nebo Evropská unie? Řada odborníků i politiků se domnívá, že řešením nemusí být redukce sociálního státu z rozsahu, na který jsme si v Evropě zvykli, ale právě transfer moci na silnější, větší a akceschopnější jednotku, za niž považují Evropskou unii.

Evropská unie je realitou, systém víceúrovňového vládnutí zahrnující rovinu Unie, členských států, regionů a lokální politiky rovněž. Není žádný důvod nesouhlasit s ideou subsidiarity, ostatně je jedním z konstitutivních principů Evropské unie, podle níž má být moc vykonávána na tom nejnižším stupni, kde je to efektivní. Ale stejně tak není žádný důvod domnívat se, že neexistují politické problémy, které lze skutečně nejlépe řešit na rovině evropské integrace. Jinými slovy řečeno, nesdílím pohled tvrdých euroskeptiků, kteří odmítají projekt evropského sjednocování jako celek. Ale nemohu nechat bez povšimnutí některé argumenty „měkkých" euroskeptiků poukazujících na kazy a trhliny současného hávu, do nějž je v podobě Evropské unie projekt evropské integrace od začátku 90. let minulého století zahalen. I na rovině Evropské unie totiž vidíme naše staré známé: tendenci k depolitizaci a tendenci k populismu. Ostatně, jednou z příčin depolitizace na úrovni politických systémů členských států je právě transfer kompetencí na rovinu Unie. A jednou z příčin nárůstu populismu je odmítání seriózní politické debaty o řadě problémů v „Bruselu", počínaje ekonomickými dilematy společné měny a konče kulturní sebeidentifikací Evropské unie. A to jsem ještě nezmínil pověstný „demokratický deficit", který se zatím daří řešit snad jen některým evropským intelektuálům podporujícím současnou podobu integrace tím, že mění pružně obsah tohoto pojmu, aby mohli konstatovat jeho mizení.

Má to snad znamenat, že evropská integrace je inherentně špatná? Samozřejmě že ne. Skutečnost, že se Západ a po annu mirabilis 1989 i střed Evropy staly bezprecedentně mírovým a klidným místem, vděčí za mnohé právě projektu evropské integrace. Přinesla nejen zahraničněpolitickou konsolidaci, ale i novou příležitost ekonomického vzestupu, v němž byl navíc ekonomický růst dlouhodobě slučitelný s nárůstem sociálního státu. A evropská integrace je i politickou hodnotou, protože znamená pokus realizovat model liberální demokracie v prostoru nad jeho tradiční doménou - rovinou národního státu. Pesimistům tvrdícím, že něco takové není možné, je třeba znova a znova připomínat, že ani vývoj k liberální demokracii uvnitř národního státu nebyl samozřejmým historickým procesem. A kritikům demokratického deficitu je třeba stejně intenzivně připomínat, že k jeho odstranění může logicky dojít jen plnou transformací Evropské unie na jakýsi evropský superstát, jinak řečeno federalizací Evropy.

Naopak dnešním entuziastickým zastáncům vize plně federalizované Evropské unie je třeba jasně říci, že není žádný důvod přát si, aby se uskutečnění této vize sami dožili. Tvůrci „Ústavy pro Evropu", vedeni kromě osobních a národních zájmů jistě alespoň částečně vírou v dobro federalizace Unie, propadli mylnému přesvědčení, že evropskou federaci lze založit pouhým politickým aktem. To samozřejmě možné není. Dlouhá, několik staletí trvající historie Evropy od středověkých feudálních útvarů směrem k moderním státům nabízí řadu příkladů draze zaplacené, uměle urychlené kontinentální politické koncentrace. Tlak na neustálé, rychlé a hluboké změny, jehož jsme v posledních dvou dekádách vývoje evropské integrace svědky, spíše hrozí tím, že základy Unie podkopá a vyčerpá elementární konsensus politických elit i občanů respektujících Unii jako politickou realitu, toužících však zároveň většinou po omezení tempa jejího prohlubování. Jako přesvědčený evropský federalista přející si, aby realizace projektu evropské federace byla kvalitní, stabilní, trvalá, odpovídala tradičním evropským hodnotám a zapustila kořeny i v identitách Evropanů, si skutečně nemohu přát nic lepšího, než aby to byla nejdříve generace mých vnuků či spíše pravnuků, kteří budou moci v takové federaci žít. Politické projekty takového rozsahu zahrnující tolik rozdílných národů a států prostě potřebují mnoho času nejen na institucionální pokusy, omyly a jejich napravování, ale zejména na to, aby se staly realitou v hlavách a srdcích politických reprezentantů a občanů. Že to nejde jedním tahem Giscardova pera, jen dosvědčuje přetrvávající zdravou skepsi, jeden z nejcennějších instinktů evropské kulturní tradice.

Zastupitelská demokracie a rozumná rychlost evropské integrace - to nejsou sama o sobě řešení současných evropských problémů. Jsou to ale nástroje vytvářející politické prostředí, které umožňuje nejen hledání adekvátních východisek k překonávání společenských, ekonomických a politických problémů, ale usnadňuje i jejich politické prosazení, aniž by byly znásilněny základní politické hodnoty, na kterých evropská liberální demokracie stojí. Ani v Evropské unii ani v členských státech neexistuje žádné rychlé revoluční řešení, neexistuje žádná panacea na všechny bolesti. Cestou je pozvolná kultivace stávajících institucí a procesů zastupitelské demokracie ve všech patrech evropského víceúrovňového systému vládnutí. Je potřeba přibrzdit touhu po velkých změnách a oprášit tradici drobné, poctivé inkrementalistické evropské politiky. Jen tak bude možno adekvátně modernizovat formu evropské integrace, sociálního státu a demokratické politiky a neztratit přitom podstatu.

Autor přednáší na katedře mezinárodních vztahů a evropských studií Masarykovy univerzity.

Text byl publikován v rámci projektu Sympozium CDK. Přečtěte si i další příspěvky k tématu Podmínky politické stability a prosperity v Evropě.

Diskuse