Evropská ústava a evropská demokracie

Rychlost bývá zpravidla u politického rozhodování považována za přednost. Stává-li se však rychlost politických procesů překážkou veřejné diskuse, pak je třeba uvažovat o tom, zda v jejím důsledku nedochází např. k oslabování možnosti demokratické kontroly. Nad Návrhem Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu (dále jen "evropská ústava"), vypracovaným Konventem o budoucnosti Evropy, se tato otázka nabízí. Mezi předložením konečné podoby návrhu ústavního textu (18. 7.) a zahájením mezivládní konference v Římě (4. 10.) neuplynulo ani čtvrt roku. Přitom právě na mezivládní konferenci mají vlády jednotlivých členských zemí již prezentovat "národní" postoj k evropské ústavě. Je ovšem jasné, že takto krátká doba neumožnila ani důkladnou politickou, natož veřejnou diskusi k tomuto závažnému dokumentu.

Probíhající diskuse nad návrhem evropské ústavy se proto zpravidla soustředily na otázku přesunu kompetencí a na navrhované úpravy v oblasti institucí a politik. Politická i odborná výměna názorů, vedená v této rovině, se kvalitativně příliš neliší od debat, které předcházely přijetí dřívějších revizí smluvních dokumentů. Zaměření na jednotlivé články a jejich srovnávání se stávající podobou primárního práva je jistě důležité a také pragmatické; vzhledem k rychlosti celého procesu je ostatně rozsáhlejší kvalifikovaná diskuse obtížná. Tvrzení, že je na ni už pozdě a že si máme všímat jen některých konkrétních bodů dokumentu, je ovšem nepravdivé a nedemokratické. Ani při tlaku na co nejrychlejší přijetí ústavního návrhu v "pokud možno nezměněné podobě" bychom neměli rezignovat na obecnější úvahy o potřebnosti a konsekvencích zavedení evropské ústavy. V následujícím textu se pokusím ukázat, že přijetí evropské ústavy by mělo (resp. bude mít) dalekosáhlé nepřímé důsledky a výrazně by změnilo dosavadní podobu integrace evropských států.

Evropská ústava a integrační proces

Návrh evropské ústavy je na jedné straně kontinuálním pokračováním procesu opakované revize smluv, jehož výstupem je posilování nadnárodních prvků a prohlubování integrace. Na straně druhé však také přináší novou "kvalitu", a to jak z funkcionálního, tak i symbolického hlediska.

Předložený návrh je kontinuální proto, že je součástí dynamického "europeizačního" procesu, jehož počátky je možno hledat v roce 1985, kdy nastoupila do úřadu Delorsova Komise. Jeho viditelným projevem je permanentní revize smluvních dokumentů a vytváření různých komplikovaných politických struktur (maastrichtský chrám), které spojují nadnárodní a mezivládní prvky do jednoho celku. Tento proces je dobře popsán, ale není dosud dostatečně zhodnocen. Přesto je možno říci, že jeho základními příznaky jsou (1.) stálé rozvíjení evropské politické roviny a posilování jejích nadnárodních struktur a postupů a (2.) jeho zrychlování: po přijetí tzv. Maastrichtské smlouvy (1992) následovala Amsterodamská smlouva (1997), po ní Smlouva z Nice (2001), která by už v roce 2004 měla být překonána novým smluvním dokumentem.

Zatímco do přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986 byly změny smluv vedeny snahou o vylepšení funkčnosti společenství (a měly re-aktivní charakter), od počátku devadesátých let je povaha integračního procesu odlišná. Nové smluvní revize nevznikají na základě zkušenosti a nejsou výsledkem politické evaluace, protože každá další úprava byla připravována v době, kdy důsledky té předcházející byly sotva implementovány do praxe. Proto je zřejmé, že tato nová fáze integračního procesu je mnohem více motivována ideově. Vyvrcholením této tendence je současný návrh smlouvy o ústavě, který začal být připravován už v době, kdy Smlouva z Nice teprve vstupovala v platnost.

Metoda opakovaných revizí stejně jako konstrukce souběžné unijní a komunitární struktury dohromady vytvářejí neobyčejně komplikovaný a pro občany nesrozumitelný celek. V tomto smyslu mělo volání po zjednodušení a zprůhlednění smluvních dokumentů a koncipování jednoho přehledného textu své racionální jádro. Předložený návrh evropské smlouvy splňuje tento požadavek jen zčásti. Odstraňuje např. pilířovou koncepci a redukuje dosud existujících 15 různých právních aktů Unie (čl. I-32-38). Nicméně především III. část dokumentu ukazuje, že i tato snaha o zjednodušení zůstává v tradici komplikované a často nekoherentní revize smluv.

Ve srovnání s dosavadními smluvními dokumenty však návrh ústavy přináší do integračního procesu novou dimenzi. Kvalitativní posun je dvojí, funkcionální (konkrétně-politický) a normativní (symbolický). Klíčovou faktickou změnou s bezprostředním účinkem je především opuštění některých nepsaných pravidel, která byla dosud akceptována: principu ochrany malých zemí a zásady reprezentace všech zemí v klíčových orgánech unie. Proti těmto principům jdou např. návrhy, aby do rozhodování Evropské rady bylo zavedeno hlasování kvalifikovanou většinou, změna kvalifikované většiny při rozhodování Rady ministrů (čl. I-24) nebo neobvyklý návrh na rozlišení evropských komisařů a nehlasujících komisařů (čl. I-25), který de facto znamená ztrátu zastoupení řady zemí v rozhodovacích procesech v Komisi. Zatímco dosud byly vždy i tzv. nadnárodní orgány složeny ze zástupců všech zemí (s výjimkou fakticky nevýznamné funkce Vysokého zmocněnce pro SZBP), měly by být nyní navíc vytvořeny "evropské" funkce předsedy Evropské rady (tedy prezidenta EU) a ministra zahraničních věcí EU (čl. I-21, 27). V případě těchto funkcí se již dostáváme k normativnímu a symbolickému kvalitativnímu posunu, protože zřízením těchto institucí by byly nepochybně realizovány některé vnější příznaky umožňující chápat Unii jako stát.

Ústava normativně definuje určitý společenský řád, tedy soubor společenských, ekonomických a politických institucí a vztahů, které jsou "normativně interpretovány, právně definovány a zajištěny státem". Už z této jednoduché učebnicové definice vyplývají dvě skutečnosti: (1.) jakákoliv ústava ve svém důsledku dalekosáhle reguluje nejen jednání států, ale i činnost jednotlivců, a často jednoduché ústavní normy se při své interpretaci a realizaci stávají základem komplexních společenských struktur a procesů; (2.) ústava na jedné straně definuje a na straně druhé pro svou realizaci vyžaduje (státní) moc. V tomto kontextu by přijetí ústavy bylo posunem na kvalitativně vyšší rovinu integrace a usnadnilo by dotváření evropského státu, který si postupně vytváří legitimizovanou moc pro realizaci svých cílů.

Návrh ústavy ale nelze interpretovat jen jako náhlý vývojový skok, a to ani z hlediska státnosti, ani z hlediska ústavnosti. Už Smlouva o EHS v sobě parciálním způsobem obsahovala prvky ústavy. Rozhodnutí evropského Soudního dvora v případech Van Gend a Loos a Costa/Enel z let 1963 a 1964 stanovením principů přímého účinku a nadřazenosti evropského práva ukázala, že Smlouva o EHS se liší od jiných mezinárodních smluv mj. tím, že vytváří vlastní právní řád. Již Evropská společenství tedy tvoří právní entitu s právním řádem nezávislým na členských státech, kterému jsou podřízeny jak členské země, tak jejich občané. Tento kvaziústavní systém sice fungoval jen v určitých oblastech, ale jejich počet a šíře se postupně zvětšovaly. Z tohoto úhlu pohledu by přijetí evropské ústavy bylo logickým prozatímním završením ústavního vývoje Evropských společenství a nakonec i dovršením právní proměny ES v EU (která by mj. získala právní subjektivitu). Není ostatně náhoda, že výzvy k přijetí evropské ústavy, které řadu let zaznívají v politických a částečně i odborných kruzích - a zvláště silně po summitu v Nice - jsou zdůvodňovány nutností zjednodušení a zpřehlednění stávajícího smluvního rámce. (Nezapomínejme, že takové bylo i původní zadání laekenského summitu vůči Konventu.) To znamená, že zde bylo vědomí existence sice nedeklarovaného, ale faktického evropského ústavního systému, který není potřeba nově vytvářet, ale jen upravit a přiznat. Přesto tvrdím, že přijetí samostatného ústavního dokumentu bude mít mnohem závažnější a dalekosáhlejší normativní a funkcionální důsledky, než by měla další, seberozsáhlejší revize smluv.

Tím se dostávám k jedné z nejpodstatnějších otázek, totiž zda nyní potřebuje Evropská unie tuto ústavu. Abychom na ni mohli odpovědět, musíme se nejprve zaměřit na některé podstatné charakteristiky EU.

Evropský stát a evropský lid

EU je svébytným politickým systémem, avšak méně shody už panuje v otázce, zda je EU také státem. Unie bezpochyby plní některé úlohy státu např. v rámci jednotného trhu a souvisejících oblastí. K tomu má vytvořeny potřebné řídící nástroje ať už právního nebo finančního charakteru a také exekutivní, legislativní a judikativní institucionální strukturu.

Při srovnávání příznaků moderního státu s EU však nelze přehlédnout některé rozdíly. Kompetence k vykonávání legitimního nátlaku jsou omezeny na komunitarizovanou oblast (politiky společenství) - EU tedy nedosahuje funkční komplexity státu. Unie je teritoriálně vymezena, ale její území je dáno územím členských států. Realizace panství na tomto teritoriu je navíc proměnlivá a disproporční, protože členské státy mají rozdílnou míru závazku (schengenský systém, euro) a některé z nich mohou v určitých oblastech úžeji spolupracovat (čl. 11 ES rev. Nice). Evropská unie také nemá občany v plném významu tohoto slova, protože občanství Unie je doplňkově vázáno na občanskou příslušnost v členské zemi, přičemž zisk nebo ztráta občanství Unie jsou závislé na rozhodnutí orgánů národních států. Občanství Unie je tedy jen symbolické. Také na začátku 21. století můžeme zopakovat to, co řekl R. Aron v sedmdesátých a R. Dahrendorf v devadesátých letech minulého století: "Žádní občané Evropy neexistují." Otázka občanství nás ale přivádí k největšímu a nejpodstatnějšímu rozdílu mezi EU a národním státem, který je nutno hledat jinde než v oblasti kompetencí a funkcí.

Evropská unie nejen že nemá občany, ale nemá žádný evropský lid, ani evropský národ. A to je mnohem větší legitimační a demokratický problém než často zmiňované otázky byrokracie nebo rozhodovacích mechanismů. Nelze zde podrobněji rozebírat diskusi o vztahu demos a ethnos, tedy problém vazby mezi politickým lidem a kulturně--historicky definovaným národem. Jen připomenu, že z tohoto hlediska ve vztahu k EU a jejímu možnému ústavnímu ukotvení existují dvě základní protikladné koncepce. Jedna "škola" říká, že kolektivní politická identita v demokracii nevyžaduje etnicko-kulturní homogenitu, ale vychází ze vzájemného uznání univerzálních politických norem, a že je možný společný ústavní patriotismus a společné evropské politické vědomí i v multikulturním prostředí. Druhý přístup zdůrazňuje nutnost úzké vazby mezi demos a ethnos (národem) s poukazem na to, že v EU chybí komunikační společenství se sdílenými vzpomínkami a sdílenou zkušeností - a také společným jazykem -, které je základní podmínkou pro princip solidarity při přerozdělování v rámci moderního státu.

Poslední vývoj evropské integrace dává zapravdu spíše druhému názoru: ani přímé volby do EP, ani vytvoření jednotného trhu s volným pohybem čtyř svobod, ani zavedení eura nevedou k vytváření evropského národa a evropské identity, ale identifikace občanů je stále primárně spojena s národním státem (nebo za určitých okolností regionálním celkem). Je jasné, že to tak nemusí být navždy. Jak nás upozorňují P. L. Berger s T. Luckmannem, "společnosti mají své dějiny, v jejichž průběhu vznikají určité identity. Tyto dějiny jsou však vytvářeny lidmi s určitou identitou." Je možné, že se v budoucnu evropský politický národ vytvoří. Dnes neexistuje a nejsou ani pozorovatelné signály jeho konstituování. Proto se nelze tvářit a politicky jednat tak, jako by se zde evropský demos už vytvořil.

Nadnárodní demokracie a nadnárodní elita

Nemáme-li ovšem evropský lid se společnou politicko-kulturní identitou, pak to má závažné důsledky. Problematizuje to např. obecně sdílený názor, že posilování pravomocí Evropského parlamentu, které je nakonec viditelné i z předloženého ústavního návrhu, povede k posilování demokracie. Někteří politologové oprávněně poukázali na to, že EP v podstatě není demokraticky legitimním reprezentantem suverenity lidu, když žádný evropský lid není a když neexistují ani klíčové zprostředkující struktury jako funkční evropské politické strany, nejsou zde obecně srozumitelné evropské komunikační kanály, nevytváří se evropská veřejnost. V rámci víceúrovňového systému rozhodování není volič schopen svým hlasem sankcionovat jednání politiků na evropské úrovni, protože zde není přímá odpovědnost. Na evropské politické rovině se proto vytvořil v jistém smyslu efektivní rozhodovací systém složený ze sítí expertů a příslušných výborů, který umožňuje prosadit se některým národním, regionálním i společenským zájmům a který se vyznačuje neformálností a flexibilitou. Tímto svým charakterem ale znesnadňuje demokratickou kontrolu a znejasňuje politickou odpovědnost. Pokud však pokračuje proces posilování nadnárodních, tedy evropských struktur při současné neexistenci evropského politického národa, potom tomu nemůže být jinak. Protože tedy Evropské unii chybí některé podstatné příznaky státu včetně státního národa, hovoří současná teorie státu o tom, že EU společně s členskými národními státy vytváří novou formu panství (Herrschaft), která plní některé úlohy státu a kterou lze označit jako "víceúrovňový stát". Jeho faktickou existenci nelze pominout, jeho normativní kodifikaci v rámci ústavy lze ovšem zpochybnit.

Normativní definici tohoto politického řádu je možno chápat jako pokus dotvořit na evropské politické rovině národní stát, který ale nebude projevem politické vůle evropského národa, protože se žádný nekonstituoval. Místo něj se vytvořila jen evropská "nadnárodní" elita, která je částečně nositelem i vědomým recipientem integračních procesů. Tato elita má přirozený společný zájem na prohlubování integrace: pro politiky a členy politicko-administrativního aparátu tento proces nabízí podíl na globálních rozhodovacích procesech a rozšiřování moci, pro reprezentanty zvláště velkých podnikatelských subjektů zjednodušení pravidel, zvětšení prostoru a zpřehlednění mocenského centra, na nějž je možno vyvíjet tlak při prosazování vlastních zájmů, intelektuálové zde získávají pocit, že mají jedinečnou šanci spoluvytvářet novou sociální realitu, přičemž zpravidla upřímně věří, že integrační proces je progresivním vývojem, který odstraní nedokonalosti stávajících států. Samozřejmě netvrdím, že zde existuje nějaká "dohoda" elit nebo úmyslná kooperace. Společné jednání různých aktérů (které jsem zde v jistém zjednodušení identifikoval s elitou) je na evropské úrovni výsledkem společných, nicméně nezávisle artikulovaných zájmů. Není ani pravda, že existuje jen "proevropská" elita a neinformovaný "lid". V rámci toho, co zde označuji elitou, nalezneme samozřejmě i postoje skupin, které se neztotožňují s takto dynamickým integračním procesem. Podstata celé záležitosti je ale v tom, že střet o podobu integrace se odehrává pouze v rámci elity, přičemž její většina je iniciátorem dalších integračních procesů. Problém ovšem není v samotné iniciativní funkci "nadnárodní" elity, ale v možnostech její demokratické kontroly.

Této - velmi proměnlivé - elitě je společná ještě jedna věc: domnívá se, že zrychlováním a prohlubováním integrace dosáhne jejího zdokonalení. Veřejnost v evropských zemích nemůže dost účinně integrační proces usměrňovat (i když se o to občas v referendech snaží, jak ukázali např. Dánové, Irové, Švédové, ale téměř také Francouzi apod.). Nemůže to dělat proto, že ho vzhledem ke krátkosti času není schopna dobře sledovat, nemá v ruce dostatek kontrolních nástrojů a nestačily se dostatečným způsobem artikulovat a agregovat antiintegrační zájmy.

Úkolem intelektuálů, kteří se v minulém století tolikrát s dobrými úmysly osudově mýlili, není proces integrace jen nekriticky obdivovat a být dokonce jeho ideologickými spolutvůrci, ale naopak ho stejně jako jiné sociálně-politické procesy podrobovat kritickému zkoumání a poukazovat na možná rizika, která se v něm skrývají. Dotvářet bez dostatečné diskuse a v uměle vyvolané atmosféře časové tísně za pomocí ústavy evropský stát bez vlastního politického národa a navíc v procesu, který neumožňuje dostatečnou demokratickou kontrolu, takové riziko představuje. Tento postup může především poškodit jinak úspěšný projekt integrace evropských národních států, kterého jsme byli ve druhé polovině minulého století svědky.

Petr Fiala, profesor politologie a vedoucí Katedry mezinárodních vztahů a evropských studií na Fakultě sociálních studií MU, ředitel Mezinárodního politologického ústavu Masarykovy univerzity v Brně. Autor, spoluautor a editor mnoha knižních monografií, studií, článků a publicistických textů.

Předneseno na semináři "Evropská ústava - cetsa ke superstátu?", který uspořádalo Centrum pro ekonomiku a politiku (CEP) 2.10.2003 v Praze. Text v upravené podobě souběžně vychází ve sborníku CEP.

Diskuse