Dilemata hlasovací reformy v návrhu Evropské ústavy

Úvod

Probíhající mezivládní konference musí přeformulovat koncept Giscarda d'Estaing do podoby Ústavní smlouvy, která pak může být podepsána a následně ratifikována všemi 25 členy rozšířené Evropské unie. Věci se však nevyvíjejí dobře. Jednoznačně nejkomplikovanější bod se týká reformy hlasovacích pravidel v klíčovém rozhodovacím orgánu EU, Radě ministrů, a představuje vážný problém.

Jak se ukazuje, není způsob hlasování, který do návrhu Ústavní smlouvy vtělilo Předsednictvo Giscarda d'Estaing, z politického hlediska přijatelný pro všechny členy EU (soustřeďuje totiž moc do rukou čtyř největších členů EU na úkor Španělska, Polska a mnoha malých členů). Giscardův systém je dokonce natolik politicky nemoudrý, že žádný návrh Ústavní smlouvy, který by jej zahrnoval, téměř jistě nezíská nutný jednomyslný souhlas. Avšak jestliže mezivládní konference nenajde alternativu k Giscardovu systému, bude rozhodovací proces v EU paralyzován, protože nouzovou variantou je v řadě ohledů defektní hlasovací mechanismus Smlouvy z Nice.

Máme tedy dilema: retušování problémů spojených s Giscardovými nepopulárními hlasovacími pravidly je pro celou Ústavní smlouvu rizikem, ale neschopnost shodnout se na alternativním hlasovacím mechanismu znamená riziko paralýzy rozhodovacího procesu.

Tento článek používá ke zkoumání tohoto dilematu kvantitativních nástrojů teorie her aplikované na fenomén hlasování. Zejména zkoumáme, proč je Giscardův mechanismus pro mnohé státy politicky nepřijatelný a jak by různé modifikace pravidel hlasování mohly toto dilema odstranit. Konkrétně pak identifikujeme dvě možná řešení. První variantou je změna Giscardových prahových hodnot dvojí většiny, tedy 60 % obyvatel a 50 % členských zemí, na 60 % v obou těchto případech, která by výrazně napomohla omezení koncentrace moci v rukách Velké čtyřky, ale stále zachovává akceschopnost Evropské unie; totéž by platilo i při uplatnění hranice 50 % u obou uvedených kritérií. Za druhé platí, že pokud se mezivládní konference rozhodne zůstat u systému trojí většiny z Nice, mírné snížení dvou ze tří prahových hodnot by zachovalo potřebnou efektivitu, aniž by se změnily mocenské důsledky vyplývající z Nice.

Ještích? Pro

Politická nepřijatelnost Giscardových reforem by neměla být žádným překvapením. Mírně odchylné verze hlasovací reformy, kterou předkládá návrh Ústavní smlouvy (mechanismus dvojí většiny), byly patnácti členskými zeměmi EU zvažovány a zamítnuty, a to nikoli jednou, nýbrž hned dvakrát - v roce 1996 na mezivládní konferenci, z níž vzešla Amsterodamská smlouva, a znovu na mezivládní konferenci v roce 2000, jejímž výsledkem byla Smlouva z Nice. Proč tedy představitelé EU těmto reformám přitakali v rámci jednání Evropského konventu?

Konec konců platí, že:

1) otázka reformy hlasování nebyla Konventem otevřeně nastolena. Pro toto téma nebyla ustavena žádná pracovní skupina, ačkoli jde o věc zásadní důležitosti. O reformách bylo rozhodnuto na půdě Giscardovy užší skupiny, předsednictva. O této klíčové otázce se vůbec nehlasovalo, jako ostatně o ničem. O tom, zda bylo dosaženo konsensu, rozhodl samotný Giscard.

2) Jediným výrazným omezením, jemuž Giscard podléhal, byl úkol vypracovat návrh, který by byl přijatelný pro představitele „patnáctky". Ti také opravdu souhlasili s tím, že návrh „je dobrým základem k započetí mezivládní konference" v červnu 2003. Ale co představitelé 10 nových členských zemí, kteří budou muset ve svých zemích prosadit ratifikaci Ústavní smlouvy?

Jak ukáží dějiny, Giscard d'Estaing vytvořil v Konventu atmosféru, v níž zdráhající se státy dostaly nálepku sobeckých kazisvětů. Jakmile bylo jisté, že návrh Ústavní smlouvy tak jako tak vznikne, mnohé členské země EU se rozhodly, že Konvent - se svou strukturou točící se kolem osoby Giscarda d'Estaing - není místem, kde stojí za to o něco bojovat. Krátce řečeno Giscardův návrh problém hlasování nevyřešil, ale potlačil.

Reformy z Nice nebudou fungovat

Pokud probíhající mezivládní konference nerozhodne jinak, vstoupí hlasovací mechanismus Smlouvy z Nice v platnost v listopadu 2004. Prvním úkolem této studie je tedy ukázat, že mechanismus dle Smlouvy z Nice nebude fungovat. Víceméně naspěch a jako důsledek čistě administrativní práce, navíc realizované pozdě v noci, i svého politického instinktu přijali představitelé EU nezměrně složitý mechanismus dokument na závěr dosud nejdelšího summitu, který byl zakončen celonočním zasedáním plným handrkování.

Máme-li porozumět těmto změnám, neobejdeme se bez určitého povědomí o tom, jak Rada pracuje nyní a jak rozdílný je mechanismus z Nice.

Jak funguje status quo v rámci „patnáctky"

V Radákladšechny otázky týkající se jednotného trhu, však rozhodují podle složitého mechanismu oznaitý pohlas). Celkový počet hlasů „patnáctky" je 87; hranicí pro dosažení vítězné většiny, jíž se říká „kvalifikovaná většina", pak jsou 62 hlasy, tj. 71 % všech hlasů. Důsledky tohoto mechanismu jsou komplikované. Protože větší státy mají více hlasů, není 71 % hlasů totéž, co 71 % členských zemí. Tři velké země hlasující „ne" mohou blokovat přijetí návrhu dokonce i tehdy, jestliže zbývajících dvanáct hlasuje „ano". A protože malé země mají mnohem více hlasů, než kolik jim přísluší podle striktního zohledňování podílu obyvatelstva, neznamená 71 % hlasů ani 71 % obyvatel zemí EU. Oněch 71 % lze například dosáhnout tak, že se spojí pouhých 8 členských zemí majících pouze 58 % obyvatel EU.

Reformy obsažené ve Smlouvě z Nice, které mají platit od listopadu 2004, změní hlasování kvalifikovanou většinou hlavně ve dvou směrech:

1. Mechanismus kvalifikované většiny se stane složitějším, protože k dosavadnímu rámci budou přidána dvě nová kritéria, která musí vítězná většina splnit. Návrh tak projde pouze tehdy, když ti, kdo budou hlasovat „ano", budou splňovat tři kritéria týkající se (i) počtu hlasů, (ii) počtu členských zemí a (iii) počtu obyvatelstva. Konkrétně vzato tato tři kritéria znamenají, že vítězná koalice musí získat nejméně 72 % hlasů v Radě, reprezentovat nejméně polovinu členských zemí a přinejmenším 62 % obyvatel celé EU.

2. Jak ukazuje připojený graf 1, mění Smlouva z Nice počet hlasů přiznaných členským zemím, a to ve prospěch velkých zemí.

Schopnost jednat

„Schopnost jednat" a „efektivita rozhodování" jsou neurčité pojmy; v teorii her aplikované na hlasování však existuje kvantitativní pomůcka, která nám je pomůže precizovat. Takzvaná „pravděpodobnost průchodnosti" udává, do jaké míry je možné, že by Rada přijala náhodně vybraný bod programu - náhodně v tom smyslu, že by u každého z členů EU byla stejně vysoká pravděpodobnost, že bude hlasovat pro nebo proti. Nejlepší cestou, jak toto kritérium popsat, je ukázat, jak se vypočítá.

Počítač nejdříve určí počet všech možných koalic mezi členy EU, konkrétně všechny možné kombinace hodnot „ano" a „ne" (kdyby EU měla 27 členů, bylo by těchto kombinací 134 milionů). Pak probere všechny koalice a u každé zjišťuje, zda je podle hlasovacího mechanismu z Nice vítězná; to se provede tak, že se u každého člena zohlední skutečná váha u všech tří kritérií (hlasy, počet členů, počet obyvatel) a příslušných prahů. Pravděpodobnost průchodnosti nám řekne, jaký zlomek z těchto koalic představují koalice vítězné. Výraz pravděpodobnost průchodnosti se používá, protože právě pravděpodobnost rozhoduje o tom, zda namátkově vybraný návrh dospěje ke zformování vítězné koalice, přičemž se předpokládá, že všechny koalice jsou stejně pravděpodobné. Je to nepochybně jen hrubé kritérium, avšak objektivní, přesné a s jasnými výhodami a nedostatky.

Povšimněme si, že přesná hodnota pravděpodobnosti průchodnosti nemá v praxi význam, protože Komise nepředkládá náhodné návrhy. Změna této pravděpodobnosti nám však cosi říká o tom, do jaké míry je ta či ona reforma schopna zachovat efektivitu. Z tohoto hlediska nám graf 2 říká, že právě v efektivitě mechanismus navržený v Nice selhává, protože úroveň jeho efektivity je podstatně horší než u „patnáctky". Pokud by bylo bez jakékoli reformy přijato dvanáct nových členů, pravděpodobnost průchodnosti by ze své, již beztak nízké hodnoty poklesla o další dvě třetiny, konkrétně na 2,5 %. Pokud by byly zavedeny reformy podle Smlouvy z Nice, tento údaj dále klesne až na 2,1 %. Je zřetelné, že hlavní příčinou nízké efektivity je vysoký práh pro hlasování v Radě, daný pravidly z Nice. Rozšíření z roku 2004 nebude samozřejmě poslední, uvádíme proto i efektivitu pravidel z Nice pro EU s 36 členy.

Dodáváme také, že i druhý, hrubší, ale průhlednější nástroj měření efektivity, jímž je analýza blokační minority, potvrzuje naše závěry.

Konečně je třeba říci, že v rámci „patnáctky" pravidla z Nice efektivitu zachovávají. Tím se dá možná vysvětlit i souhlas představitelů EU s tímto mechanismem. Tito lidé, kteří se vyznačují mimořádně velkou praktičností, pravděpodobně intuitivně vycítili, jak by změny působily na dosavadní rozhodování v EU v té její podobě, kterou znají. EU s 27 členy je nicméně podstatně složitějším útvarem.

Vítězové a poražení v důsledku reforem z Nice: proč Španělsko a Polsko tolik bojují

V důsledky Smlouvy z Nice došlo k obrovskému posunu moci od malých členů EU k velkým. Tuto skutečnost lze ilustrovat s pomocí dalšího kvantitativního nástroje teorie hlasování, kterým je „normalizovaný Banzhafův index" (NBI). Srozumitelným jazykem řečeno NBI vyjadřuje pravděpodobnost, že se určitá země dostane do pozice, která jí umožňuje v náhodně vybrané záležitosti rozbít vítěznou koalici.

Graf 3 ukazuje, jak reformy z Nice mění rozložení moci v EU s 27 členy. Jinými slovy řečeno tedy znázorňuje rozdíl mezi různými NBI v podmínkách těchto reforem a jejich hodnotami, jež by platily, kdyby se dosavadní mechanismus „patnáctky" rozšířil i na nové členy. Všimněme si dvou klíčových prvků:

1. Reformy z Nice velmi zvýšily moc velkých zemí na úkor malých.

2. Třebaže Německo, Francie, Velká Británie a Itálie hodně získaly, Španělsko a Polsko získalo dokonce dvakrát tolik (viz Tab. 1).

Uvážíme-li mimořádný zisk Španělska a Polska, snadno chápeme, proč tak úporně bojují, aby byl mechanismus hlasování podle smlouvy z Nice zachován.

Poté, co jsme ukázali, že ta varianta řešení, již mezivládní konference chápe jako nouzovou, je nefunkční, i když pro některé země velmi přitažlivá, se nyní podíváme, zda existují další možnosti, jak zachovat akceschopnost EU, aniž by došlo ke zbytečným přesunům moci.

Vyhodnocení různých pravidel s dvojí většinou

Giscardův návrh Ústavní smlouvy předpokládá, že vítězná koalice musí v Radě reprezentovat nejméně 60 % obyvatel EU a nejméně 50 % členských zemí. Za uvážení však stojí i další varianty:

1) Během mezivládní konference v roce 2000 návrh Komise - tzv. dvojí prostá většina - definoval vítěznou koalici jako útvar reprezentující nejméně 50 % členských zemí, které současně reprezentují nejméně 50 % obyvatel EU.

2) Od tohoto návrhu se odvozují varianty s různými prahovými hodnotami, jako například 50 % zemí a 60 % obyvatel, obojí po 60 % nebo obojí po 70 %. Předložena byla i varianta počítající s 50 % zemí a 62 nebo 66,6 % obyvatel.

Pravděpodobnost průchodnosti pro 11 dvojic: akceschopnost EU

Dopad různých schémat dvojí většiny na schopnost rozhodování EU, měřenou pomocí pravděpodobnosti průchodnosti, je znázorněn na grafu 4. Zahrnut zde je i Giscardův návrh (60-50) a pro srovnání rovněž pravděpodobnost průchodnosti podle komplexních pravidel z Nice a současná pravděpodobnost průchodnosti v „patnáctce".

Existují tři skutečnosti, jež bychom si z tohoto grafu měli zapamatovat:

1. Téměř všechna schémata dvojí většiny zachovávají akceschopnost EU, protože předpokládají takové hodnoty pravděpodobnosti průchodnosti, jež odpovídají situaci v „patnáctce". Protože úrovně většinového prahu jsou nižší než u mechanismu z Nice, dvojí většiny vykazují větší tendenci k vyšší efektivitě. To napovídá, že mnohé vady mechanismu z Nice by se daly napravit snížením úrovně většinových prahů, jež reforma dle Smlouvy z Nice zavedla.

2. Zvýšení většinových prahů má výrazný, nelineární vliv na efektivitu. Posun z 50-50 na 60-60 snižuje pravděpodobnost průchodnosti o 27 procentních bodů; při přechodu z 60-60 na 70-70 dochází k poklesu o 7 bodů (volebním teoretikům je tato vlastnost hlasovacích mechanismů dobře známa).

3. Zvýšení prahu pro počet obyvatel nemá na efektivitu tak negativní vliv jako na zvýšení prahu pro počet zemí. Například schéma 50-60 je méně efektivní než schéma 60-50. Logika v pozadí těchto asymetrických dopadů na efektivitu je jednoduchá. Vzhledem k extrémně asymetrickému rozložení obyvatel v zemích EU s 25 členy (graf 5) vážení hlasů podle populace klade 75 % hlasů do rukou pouhých šesti zemí. Tento typ koncentrace moci usnadňuje proces rozhodování, takže zvýšení většinového prahu pro počet obyvatel má na akceschopnost EU menší vliv než zvýšení prahu pro počet zemí.

Ústavní smlouva by měla obsahovat pravidla, která EU umožní hladce fungovat po mnoho let, a to i po dalších rozšířeních. V tomto směru neposkytuje graf 4 jednu závažnou informaci, kterou je dopad rozšiřování počtu členů na efektivitu. Ukazuje se totiž, že pravidlo 50-50 má velmi zvláštní vlastnosti.

Vždy, když jsou hodnoty většinového prahu vyšší než 50 %, zároveň se zvyšujícím se počtu členských zemí rychle klesá efektivita. Je to jev dobře známý teoretikům hlasování, který může mít dramatické důsledky. Například pravděpodobnost průchodnosti pro EU s 25 členy je při modelu 60-60 13,1 %, zatímco při 27 členech již jen 8,5 %.

Tento účinek je přímým důsledkem kombinatoriky. Jestliže je práh 50 %, pak se vzrůstem počtu členských zemí roste počet vítězných koalic v naprosto stejném poměru jako počet koalic prohrávajících (minoritní problém se sudými a lichými čísly ponecháváme stranou). Konec konců každá koalice hlasující „ano", která vyhraje, má svůj protějšek v koalici hlasující „ne", která ji blokuje. Naopak rozšíření realizované v podmínkách vyššího prahu, řekněme 60 %, zvyšuje počet blokačních koalic výrazněji než počet koalic vítězných a pravděpodobnost průchodnosti tudíž klesá. Podstata tkví v tom, že je snadnější dát dohromady blokační menšinu s 41 % než vítěznou většinu se 60 % a že tento rozdíl narůstá s počtem členů.

Tato vlastnost pravidla o 50 % většině, již je možno charakterizovat jako „indiferentnost vůči velikosti členské základny", je přesně tím, čeho se využívá prakticky ve všech velkých hlasovacích orgánech, jako jsou třeba národní parlamenty. Pokud je hlasujících více než několik tuctů, má každý práh větší než 50% za následek velmi nízkou pravděpodobnost průchodnosti.

To navozuje myšlenku, že model 50-50 neboli - srozumitelným jazykem řečeno - dvojí prostá většina by pro EU, jež vzhlíží k budoucnosti, mohl být tou nejlepší alternativou. Na druhou stranu však tento model byl členskými státy EU výslovně zvažován a následně odmítnut na mezivládních konferencích v létech 1996 a 2000. Jedním vysvětlením může být, že pro vkus členských zemí je efektivní až příliš. Jak jsme již konstatovali, zvýšená efektivita přesunuje velkou část moci z Rady na Komisi a v menší míře i na Parlament. Podstata je jednoduchá. Když je mnoho možných vítězných koalic, pak Komise, která rozhoduje o tom, co a kdy se má dostat na pořad jednání, má velký prostor k určování přesných detailů návrhů určených k projednání. Později probereme ještě jednu politickou nesnáz, která by tento odpor k modelu 50-50 mohla vysvětlit.

Efektivita je při výběru hlasovacího mechanismu důležitým kritériem, ale klíčem k jeho politické přijatelnosti v konečném důsledku bude dopad reformy na rozložení moci. Tím se dostáváme k vyhodnocení Giscardova plánu na zavedení modelu 60-50 (a několika jeho alternativ) z hlediska moci.

Boje v Bruselu: hledisko moci

Mnohé z toho, co se odehrává na probíhající mezivládní konferenci, lze pochopit, jestliže se podíváme, jak Giscardův mechanismus mění alokaci moci v rozšířené EU. Z čeho by ale takové srovnání mělo vycházet? Protože nouzovou alternativou je mechanismus z Nice, přirozeným východiskem by bylo rozložení moci podle reforem z Nice. Na druhé straně panuje široce rozšířený pocit, že tyto reformy nejsou - zejména vůči malým zemím - „spravedlivé". Kromě toho nikdo nemá ani ponětí, jak by tyto reformy fungovaly v praxi. To napovídá, že přirozeným východiskem by mohl být dosavadní stav. Protože obě tato východiska mají své vady, na možné mocenské změny se podíváme v obou případech. Nejdříve se budeme snažit zjistit, jak Giscardův návrh ovlivňuje míru moci ve srovnání s oběma podobami rozložení moci, jež používáme jako východisko. Naše zjištění jsou zachycena na grafu 6.

Z grafu plynou tři pozoruhodné závěry:

1) Giscardova reforma znamená jen další velký přesun moci směrem k velkým zemím. Konec konců mocenský posun, který je obsažen v Giscardově hlasovacím mechanismu, představuje více než dvojnásobek posunu zahrnutého ve Smlouvě z Nice. Součet změn v moci členů „velké šestky" ukazuje, že při uplatnění Giscardova plánu činí nárůst 13 % oproti současnému mechanismu „patnáctky", zatímco v případě Smlouvy z Nice tento údaj činil pouze 6,4 %.

2) Z přesunu moci ve prospěch velkých států nejvíce profituje Německo a v menší míře i Francie, Velká Británie a Itálie, zatímco Španělsko a Polsko ztratily. Krátce řečeno Giscardův plán by rozvrátil přibližnou rovnováhu uvnitř „velké šestky", což je výsledek, který by byl asi nejhůře stravitelný pro Španělsko a Polsko.

3) Ve srovnání s úbytkem podílu na moci, jemuž čelily podle Smlouvy z Nice (jako východisko opět používáme současná pravidla hlasování), státy střední velikosti (tj. mající kolem 10 mil. obyvatel) podle návrhu Ústavní smlouvy ztratí mnohem více, zatímco pro malé státy (pod 2,5 mil. obyvatel) platí pravý opak.

Vzhledem k politické nepřijatelnosti Giscardova plánu hodnotíme rovněž mocenské posuny obsažené ve variantách mechanismu dvojí většiny, přičemž tyto změny opět zkoumáme jak ve vztahu k Nice, tak i ve vztahu k prolongaci současného systému, který je obecně považován za spravedlivý. Výsledky zachycuje graf 7.

Obzvláště pozoruhodná jsou tato tři zjištění:

1) „Nestejné" prahy, tedy modely 60-50 a 50-60, ve srovnání s nouzovou variantou, tj. uplatněním reforem z Nice, či stávajícím stavem vedou k výraznějším přesunům moci. Jak již bylo zmíněno, relativní význam váhy dvou kritérií - velikosti obyvatelstva a počtu členů - je pro velmi velké a velmi malé země naprosto odlišný a nestejné prahy tudíž často působí ve prospěch přerozdělení moci (graf 8). Přesněji lze říci, že:

2) Zatímco Giscardův plán, ve kterém se počítá s modelem 60-50 (obyvatelstvo-členské země), posouvá moc směrem k velkým zemím, obrácení poměru prahů na model 50-60 by vedlo k přesunu moci od velkých států k malým. Toto konstatování platí zejména tehdy, jestliže jako základnu použijeme Nice, ale platí i tehdy, když za východisko považujeme stávající situaci.

3) Jestliže ze kritérium „spravedlivosti" použijeme prolongaci mechanismu fungující v aktuálních podmínkách, pak modely 50-50 a 60-60 se od něj odchylují nejméně.

Přesněji řečeno platí, že standardní odchylky pro změny moci (vzhledem k současnému stavu) u různých dvojic prahů jsou 1,5 % pro Giscardův model 60-50, 0,7 % pro dvojitou prostou většinu, tj. model 50-50, 1,4 % pro model 50-60 a 0,9 % pro model 60-60.

Modely 50-50 nebo 60-60 jsou nejlepší

Za zvláštní pozornost stojí chování mechanismu dvojí většiny, při němž se uplatňuje model 60-60.

Ačkoli se téměř všichni pozorovatelé shodli, že prostá prolongace dnešních hlasovacích pravidel by vedla k paralýze rozhodovacího procesu, jen málokdo naznačuje, že by vedla i k nespravedlivému rozložení moci. Je proto obzvláště pozoruhodné, že model 60-60 předpokládá takové rozložení moci, jež je blízké jeho podobě v dosavadním mechanismu při jeho rozšíření na EU s 27 členy, ale je přitom mnohem, mnohem efektivnější; jeho pravděpodobnost průchodnosti je čtyřikrát vyšší než u mechanismu podle Smlouvy z Nice a o něco málo vyšší než pravděpodobnost průchodnosti nynějších pravidel hlasování v „patnáctce". K tomu dodáváme, že mechanismem, který vede k nejmenším změnám, je dvojí většina s modelem 50-50, jejíž pravděpodobnost průchodnosti je dokonce větší než u Giscardova modelu 60-50.

Letmý pohled na čísla snad odhalí, proč „patnáctka" tento přirozený, rozumný a hojně rozšířený mechanismus odmítla. Při modelu 50-50 totiž většina členů ve srovnání s dnešní skutečností zaznamená jen velmi malou změnu své moci, ale Německo hodně získá. Dokonce ještě problematičtější může být z politického hlediska skutečnost, že Německo podstatně získá, zatímco moc ostatních členů „velké čtyřky" nejen že nevzroste, nýbrž dokonce poklesne. Také je možné, jak již bylo řečeno, že členské státy model 50-50 považují za příliš efektivní, jelikož dává příliš velkou moc Komisi.

Proč prahové hodnoty ovlivňují rozložení moci

Z grafu 6 je vidět, že různé změny prahových hodnot mají významné důsledky pro rozložení moci. Jak již bylo zmíněno, nejlepším nástrojem k úvahám o systému s dvojí většinou je představit si, že hlas každého člena má dvojí váhu, přičemž jedna odráží jeho podíl na počtu obyvatel, druhá pak podíl členský. Vzhledem k tomu, že podíl jednotlivých zemí EU na celkovém počtu jejích obyvatel je dramaticky disproporční, bude relativní váha obou uvedených kritérií u různých států velmi odlišná. Například u Německa bude jeho podíl na počtu obyvatel veliký, kolem 18 %, takže váha jeho členského podílu je pro moc Německa relativně nevýznamná a tedy méně důležitá. Pro malé země, jakou je třeba Estonsko, platí pravý opak: jeho obyvatelstvo se na celkové populaci EU podílí jen 0,3 %, avšak jeho členský podíl je roven jedné sedmadvacetině (3,7 %). Pro Estonsko je tudíž nejdůležitějším ukazatelem jeho moci váha jeho členského podílu (pro kompletní seznam viz graf 8). Je tedy jasné, že změny v hodnotách většinového prahu počtu obyvatel i členů budou mít na velké a malé země odlišný dopad. Konkrétně pak platí, že zvýšení většinového prahu u populace zvětšuje relativní moc opravdu velkých států, zatímco zvýšení prahu pro počet členů výrazně posiluje moc států velmi malých.

Dalším typickým rysem, který se v grafech stále opakuje, je rozdílný dopad na malé a „střední" (kolem 10 mil. obyvatel) státy. Zejména je vidět, že u těchto států jsou změny podílu na moci bez ohledu na to, zda jsou pozitivní či negativní, často mírnější než u velmi velkých nebo velmi malých států, což dokonale zapadá do předcházející analýzy. Změny prahů mnohdy vedou k posunu relativního významu oněch dvou vážených kritérií pro to, jak určitý stát hlasuje. Protože pro státy střední velikosti jsou ony dva vážené mechanismy často podobné, změny prahů na ně mají menší dopad.

Korekce reforem hlasování podle Smlouvy z Nice

Systém s dvojí většinou má velkou výhodu v jednoduchosti a „sdělitelnosti"; to jsou vlastnosti, jimž porozumí i dítě. Tím je dáno, že každá reforma musí být odsouhlasena všemi členy EU včetně Španělska a Polska, jež smlouva z Nice předurčuje k získání „skorovelmocenské" pozice. Tím se dostáváme k další otázce: lze ty nejškodlivější aspekty mechanismu z Nice napravit?

Odpověď zní „ano". Škodu, kterou pravidla z Nice napáchala na akceschopnosti EU, lze dát do pořádku, aniž se podstatně změní jejich mocenské důsledky. Je třeba provést pouze dvě změny:

1. snížit práh dosahující 74 % na dvě třetiny a

2. snížit práh pro počet obyvatel na jednu polovinu.

Jestliže by EU snížila práh pro hlasování v Radě na dvě třetiny a nic jiného již nezměnila, efektivita Rady v EU s 27 členy by vzrostla zhruba na úroveň, na jaké byla v době, kdy EU měla členů dvanáct - přesná hodnota je 14,1 %. Navíc by vliv počtu obyvatelstva byl v rovnováze s členstvím, takže by seskupení malých zemí, reprezentujících vždy jen úzký výřez obyvatelstva EU, nemohla vnucovat svou vůli velkým zemím představujícím většinu občanů EU. Stejně tak by kritérium členství menšinové koalici velkých zemí bránilo v tom, aby svou vůli vnutila zbytku EU. (Grafy 9 a 10)

Odvrácenou stranou takové reformy je však skutečnost, že vykazuje tendenci dále redukovat moc malých zemí, protože kritérium hlasování v Radě by již nemělo tak dominantní vliv. Třebaže další omezení moci malých států by pro ně bylo těžko stravitelné, bylo by alespoň vykoupeno větší efektivitou EU. Další ztrátu moci na straně malých států by pomohla odčinit první z uvedených změn. Jinou stinnou stránkou takové reformy je, že Španělsko a Polsko by takovou změnu mohly vetovat, protože nezachovává jejich „skorovelmocenské" postavení. O ni by se postarala druhá korekce.

Jestliže by se kromě snížení prahu na dvě třetiny při hlasování v Radě snížil i práh počtu obyvatelstva, a to na 50 %, výsledkem by byla úctyhodně vysoká pravděpodobnost průchodnosti (14,6 %, což je zhruba dvojnásobek hodnoty pro „patnáctku" využívající pravidel platných před Smlouvou z Nice). Jako obvykle bychom neměli zaměňovat přesnost a správnost, ale jako hrubé vodítko platí, že podle kritérií moci by „opravený" mechanismus zachoval či dokonce posílil akceschopnost rozšířené EU i bez dalších přesunů moci.

Závěrečné poznámky

Srdcem organizace, jakou je EU, jsou hlasovací pravidla. Evropská unie neustále zavádí novou legislativu, přičemž velká její část se odvíjí od většinového hlasování v Radě ministrů. Následkem toho členské státy musejí často přijímat pravidla, předpisy a zvyklosti, s nimiž nesouhlasily. Četnost, s jakou se to děje, je přímo spojena s podílem té které země na moci a tím pádem i s mechanismem hlasování.

Navzdory ústřední úloze, které se reformám v oblasti hlasování dostalo v Ústavní smlouvě, se o nich v Konventu otevřeně a důkladně nediskutovalo. Proto se nelze divit, že tyto reformy na probíhající mezivládní konferenci vyvolávají konflikty.

Tento text hodnotí některé reformy hlasovacího mechanismu z úzkého, ale objektivního pohledu formální teorie hlasování. Dospíváme v něm k závěru, že Giscardův návrh mechanismu dvojí většiny, který se opírá o model 60-50, by vedl ke značnému přesunu moci ve prospěch velkých členských zemí EU - přesunu, který završuje již beztak podstatný přesun moci k „velké šestce", který nastal na základě reforem z Nice.

Třebaže návrh na zavedení modelu 60-50 má tu výhodu, že podstatně posiluje akceschopnost EU, zjistili jsme, že podobného posílení efektivity by se s mnohem menším přerozdělením moci dalo dosáhnout i s modelem 60-60. Vyžadovalo by to zavedení pravidla, že má-li být návrh členskými státy přijat, musí vyjadřovat názor nejméně 60 % obyvatelstva EU a nejméně 60 % členských zemí. Model 50-50 by fungoval stejně, ale některé členské země ho mohou považovat za „příliš efektivní", což by znamenalo přesun moci na Komisi a Parlament.

Jestliže probíhající mezivládní konference shledá, že není možné váhu jednotlivých hlasování, jak je nastavena Smlouvou z Nice, modifikovat, navrhujeme jako alternativu „nouzové opravy", které by korigovaly nejdestruktivnější aspekty hlasovacích pravidel Smlouvy z Nice, tj. konkrétně skutečnost, že jsou značně náchylná k vyvolání paralýzy rozhodovacího procesu. V praxi by taková reforma znamenala snížení prahových hodnot z Nice na dvě třetiny u počtu hlasů a na 50 % počtu obyvatel.

R. Baldwin působí na Graduate Institute of International Studies v Ženevě; M. Widgren na Turku School of Economics ve Finsku. Oba působí v Centre for Economic Policy Research v Londýně. Text vyšel 26. 11. 2003 a údaje se vztahují k uvedenému datu. Přeložil Vl. Malát, redakčně kráceno a upraveno.

Diskuse