Budování národů

Největší hrozby pro světový pořádek přicházejí ze strany slabých, zhroucených nebo kolabujících států. Zjistit, jak tyto státy upevnit - a zajistit potřebnou domácí politickou podporu - bude rozhodujícím problémem Ameriky v následujícím století. Známý americký politolog navrhuje, aby Spojené státy zřídily stálý úřad pro budování národů.

„Nemyslím si, že by naše jednotky měly být využívány k tomu, čemu se říká budování národů. Jsem přesvědčen, že naše jednotky by měly být využívány k boji a dosahování vítězství ve válečných konfliktech." (George W. Bush, 11. října 2000)

„Scházíme se zde během kritického období v historii našeho národa a civilizovaného světa. Část této historie napsali jiní; zbytek napíšeme my ... Rekonstrukce Iráku bude vyžadovat trvalé úsilí mnoha národů včetně našeho: zůstaneme v Iráku tak dlouho, jak to bude nutné, a ani o den déle." (text kurzívou doplněn) (George W. Bush, 26. února 2003)

Transformace George W. Bushe z prezidentského kandidáta stavějícího se proti budování národů v prezidenta píšícího dějiny celé jedné těžce zkoušené části světa je jednou z nejdramatičtějších ukázek toho, jak teroristické útoky z 11. září změnily americkou politiku. Pod Bushem jako prezidentem Spojené státy převzaly zodpovědnost za stabilitu a politický vývoj ve dvou muslimských zemích - Afghánistánu a Iráku. Mnoho nyní závisí na naší schopnosti nejen války vyhrávat, ale i pomáhat budovat samostatné demokratické politické instituce a silné, tržně orientované ekonomiky, a to nejen pouze v těchto dvou zemích, ale i na celém Středním východě.

Skutečností zůstává, že největší hrozby pro nás a pro celý svět dnes přicházejí ze strany slabých, zhroucených nebo kolabujících států. Slabé nebo chybějící vládní instituce v rozvojových zemích vytvářejí hrozbu spojenou s terorismem, uprchlíky, AIDS a celosvětovou chudobou. Před 11. zářím se Spojené státy domnívaly, že mohou bezpečně ignorovat chaos v tak vzdálené zemi, jakou je Afghánistán, avšak spojení náboženského terorismu se zbraněmi hromadného ničení znamená, že dříve okrajové oblasti se nyní dostávají do centra zájmu.

Konzervativci nikdy neschvalovali takzvané „humanitární intervence", uskutečňované v průběhu 90. let, včetně těch v Somálsku, na Haiti, v Bosně, Kosovu a ve Východním Timoru. Sami liberálové stále nejsou přesvědčeni důvody, které vedly Bushovu administrativu k invazi do Iráku. Avšak bez ohledu na to, zda tak učinily z důvodu lidských práv nebo bezpečnosti, Spojené státy provedly v uplynulých patnácti letech řadu intervencí a od konce studené války se zhruba každý druhý rok angažují v novém budování národů. Popírali jsme to, ale jsme v této činnosti zainteresováni na dlouhou dobu. Měli bychom si na ni raději zvyknout a naučit se ji - protože zcela jistě bude nějaké příště.

Kritici budování národů namítají, že nezasvěcenci nikdy nemohou budovat národy, pokud to znamená vytvořit či opravit veškeré kulturní, sociální a historické vazby, které spojují lidi jako národ. To, o čem ve skutečnosti mluvíme, je budování státu - čili vytvoření nebo posílení takových vládních institucí, jako jsou armádní složky, policejní síly, soudy, centrální banky, úřady pro výběr daní, zdravotnické a vzdělávací systémy a tak podobně.

Tento proces má dvě značně oddělené fáze, z nichž obě mají zásadní význam. První z nich zahrnuje stabilizování země, nabídnutí humanitární pomoci a zmírnění neštěstí, rekonstrukci infrastruktury a skokové nastartování ekonomiky. Druhá fáze začíná po dosažení stability a sestává z vytvoření samostatných politických a ekonomických institucí, které nakonec umožní fungování kompetentní demokratické vlády a hospodářský růst.

První z těchto fází je dobře pochopena a i když je obtížná, jak Spojené státy, tak i širší mezinárodní společenství ji zvládají. (Úřad Spojených států pro mezinárodní rozvoj má značně nevyrovnanou pověst v podporování dlouhodobého hospodářského růstu, ale aktuálně je docela úspěšný v poskytování humanitární pomoci.) Druhá fáze, přechod k nezávislému rozvoji, je daleko obtížnější a z dlouhodobého hlediska i daleko důležitější. Klíčovým slovem je „nezávislý": dokud vnější síly nebudou schopny po sobě zanechat stabilní, legitimní, relativně nezkorumpované domácí státní instituce, nemohou doufat v důstojný odchod.

Neschopnost předvídat

Jaké dlouhodobé poznatky bychom si mohli vzít z dosavadní americké zkušenosti s rekonstrukcí Iráku? Bushova administrativa je silně kritizována za svoji neschopnost dostatečně plánovat poválečné období; musíme však mít na paměti, že budování národů je nesmírně náročné. Pokud se vyskytne neočekávaný problém, nemusí to nutně znamenat, že došlo k chybě v plánování, protože není možné předvídat každou nahodilou událost.

Správní úředníci namítají, že provádějí rozsáhlé plánování, za něž se jim nedostává uznání, protože se týká možných událostí, k nimž nikdy nedojde. Chemické a biologické zbraně a rovněž sabotáže a požáry na naftových polích byly před válkou široce diskutovány. Avšak Iráčané evidentně žádné takové zbraně neměli; a hlavně proto, že k okupaci země došlo tak rychle (výsledkem válečného plánu, který zdůrazňoval lehkost a rychlost před množstvím a nadbytečností), ropná pole zničena nebyla. Před válkou dostávalo zhruba 60 procent irácké populace potraviny od Světového potravinového programu OSN a administrativa potichu pracovala s touto agenturou ve snaze zajistit, aby tyto potraviny proudily během války celé irácké populaci. Byly vytvořeny rozsáhlé plány, které měly řešit velké humanitární a uprchlické krize podobné té, která následovala po válce v Zálivu v roce 1991 - k žádné však tentokrát nedošlo.

Za co tedy může být administrativa právem volána k zodpovědnosti? Zdaleka nejvýznamnějším nedopatřením bylo, že nedokázala vypracovat nouzový plán s ohledem na možnost, že by irácký stát téměř zcela zkolaboval. Administrativa doufala, že se podaří odstranit baasistické vedení země a umožnit rychlé převzetí moci novými vůdci. Namísto toho došlo k závažnému narušení pořádku, kdy armáda se rozplynula, policie přestala hlídat ulice a vládní ministerstva přestala fungovat. Následky tohoto zmatku byly obrovské: fyzická infrastruktura vlády zmizela, protože ministerstva byla zbavena úřadů a komunikačních prostředků a poté vypálena, hledání zbraní hromadného ničení se změnilo v pouhé plenění zbrojních arzenálů a prvním dojmem mnoha Iráčanů z jejich „osvobození" byl zločin a chaos.

Pro to, co se stalo v Iráku, existují precedentní případy - jako nejzřejmější se jeví následky intervence Spojených států do Panamy v roce 1989, kdy dny plenění a zmatku vyústily ve škody za miliardy dolarů. Mohla Bushova administrativa s pomocí vyšší předvídavosti možnosti rozsáhlého chaosu v Iráku zabránit?

Snad mohla. Jedním z důsledků rozhodnutí provést invazi do země s velmi malou silou - kolem 150 000 mužů - bylo, že po hlavních bojových operacích jednoduše nebyl dostatek vojáků k pokrytí celé země. Zaplavení celé oblasti vojenskými silami by pomohlo. Jenže bojové jednotky jsou notoricky známé tím, že nejsou připraveny zvládnout občanské nepokoje a funkci policie a často věci použitím hrubé síly jen zhorší. Spojené státy neudržují žádnou národní policejní jednotku pro použití v takových situacích. Jedinou možností mohlo být zapojení následných mírových nebo policejních sil v podobě italských carabinierů, kanadských vojenských jednotek dohlížejících na udržení příměří nebo španělské občanské gardy.

Než však přijmeme závěr, že mnohostranný přístup mohl rabování v Iráku zabránit, měli bychom si připomenout, že dřívější všestranné mise určené k rozmístění policejních sil na Haiti, v Somálsku, v Bosně a v Kosovu byly chabě organizovány, vyznačovaly se nedostatečným počtem lidí a ve většině případů přišly příliš pozdě na to, aby mohly plnit své funkce ve chvíli, kdy jich bylo nejvíce zapotřebí. Není pravděpodobné, že by pomalé mezinárodní policejní síly znamenaly nějaký rozdíl. Italové nakonec své carabiniery do Iráku poslali, ti však přijeli dlouho poté, co již plenění ustoupilo.

Zapojení Ameriky do budování národů v posledních patnácti letech přineslo několik významných poznatků k organizování tohoto úkolu, jak dokládá nedávná studie RAND Corporation. Avšak Bushova administrativa nedokázala z těchto základních poznatků čerpat. Její nejzávažnější chyby v plánování spočívaly v tom, že organizace pověřená poválečnou rekonstrukcí byla vytvořena na poslední chvíli, nebyla vybavena dostatečnými pravomocemi a byla beze zbytku podřízena Pentagonu, který pro takový úkol neměl dostatek kapacit. Výsledkem byla organizace, která namísto toho, aby zasáhla okamžitě po skončení hlavních bojů, ztratila cenné týdny a měsíce budováním vlastních kapacit.

V průběhu srpna roku 2002 prezident Bush podepsal prováděcí příkaz, kterým zahájil proces konečné vojenské přípravy na válku, a síly Spojených států se koncem roku začaly rozmísťovat v Perském zálivu. Avšak teprve 20. ledna loňského roku byl Jay Garner, generálporučík ve výslužbě, pověřen koordinací nového Úřadu pro rekonstrukci a humanitární pomoc (ORHA). Měl méně než dva měsíce na to, aby spojil plánovací úsilí různých amerických agentur předtím, než byla ORHA 17. března, tedy na začátku války, přemístěna do Kuvajtu. ORHA se z kanceláře v Pentagonu o šesti lidech a bez telefonického vybavení, což byla její podoba na konci ledna, jen o tři měsíce později přeměnila v organizaci se 700 pracovníky - v každém ohledu impozantní výkon v budování instituce. Nicméně protože Ministerstvo zahraničí, USAID, CIA a Válečná akademie pozemních sil měly připraveny rozsáhlé plány pro poválečné období, otázkou zůstává, proč se administrativa nesnažila začlenit svá doporučení do koordinovaného procesu již v okamžiku, kdy plánování válečného zásahu začalo.

Kromě toho zde existoval závažný problém v oblasti pravomocí. Garner, který koordinoval humanitární pomoc v Kurdistánu po válce v Zálivu, byl dřívějším tříhvězdičkovým generálem, a nebyl tudíž v pozici, aby mohl udělovat příkazy čtyřhvězdičkovému veliteli CENTCOM Tommymu Franksovi. Garner byl v polovině května nahrazen velvyslancem L. Paulem Bremerem, zkušeným úředníkem zahraničních služeb a protiteroristickým expertem, který v současné době řídí Prozatímní koaliční úřad, nástupce ORHA. Bremer byl daleko viditelnější a známější ze svého působení ve Washingtonu - byl zasvěcencem, který mohl požívat daleko větší autority než Garner.

Veřejnost nicméně nabyla nešťastného dojmu, že Garner byl nahrazen proto, že řídil chaotické a neorganizované úsilí o rekonstrukci. Ve skutečnosti odvedl za daných okolností vynikající práci. Po celou dobu bylo plánem Bushovy administrativy Garnera nahradit uznávanějším a viditelnějším správcem; proč tedy nebyl Bremer nebo někdo jeho významu uveden do funkce již před začátkem války?

Velká myšlenka, velký boj

První fázi budování národů - rekonstrukce následující po konfliktu - je extrémně obtížné realizovat, protože potřebné kapacity jsou široce rozptýleny mezi spoustu vládních a civilních agentur. V dřívější době trpělo budování národů slabou koordinací, a to jak v rámci vlády Spojených států, tak v rámci širšího mezinárodního společenství. V Bosně například poskytly Daytonské dohody vojenskou pravomoc NATO, zatímco civilní pravomoci byly rozděleny mezi Úřad vysokého zástupce, Organizaci pro bezpečnost a spolupráci v Evropě, Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, Světovou banku, Mezinárodní měnový fond a Mezinárodní trestní tribunál pro bývalou Jugoslávii. Některé funkce včetně vytvoření mezinárodních policejních sil skončily nezdarem. V rámci vlády Spojených států se vojenské síly střetly s civilními agenturami ohledně své úlohy v nebojových misích při aktivitách typu demobilizace a plnění funkce policie. Zainteresovaní úředníci Spojených států získali v průběhu 90. let několik důležitých poznatků, které Clintonova administrativa kodifikovala v květnu 1997 v podobě Prezidentského rozhodnutí 56. PDD 56 zavedlo rámec pro koordinování reakce Spojených států na nouzové situace následující po skončení konfliktu a bylo využíváno během rekonstrukce Kosova po tamější intervenci NATO v roce 1999. Částečně i díky lepší koordinaci Spojených států byla snaha týkající se budování národa v Kosovu na mezinárodní úrovni organizována daleko lépe než v Bosně, s větší jednotou ve velení a výrazně tišším hašteřením mezi agenturami. Na začátku Bushovy vlády byla snaha nahradit PDD 56 novou směrnicí, která by pověřila koordinací veškerých aktivit při budování národů pracovníky Národní bezpečnostní rady v Bílém domě. V každém případě šlo o smysluplnou myšlenku, avšak prezident tento návrh nikdy nepodepsal, evidentně z důvodu neustálých výhrad ministerstva obrany. Pak přišlo 11. září 2001, válka v Afghánistánu a následné úsilí o jeho rekonstrukci. Bushova administrativa stále neměla ujednaný rámec zásad pro budování národů a mnoho úředníků považovalo snahy o rekonstrukci Afghánistánu za fiasko.

Takové tedy bylo pozadí, na němž Pentagon krátce po vydání Rezoluce 1441 Rady bezpečnosti OSN v listopadu 2002 postavil svoji „velkou myšlenku", že veškeré poválečné plánování by mělo být centralizováno pod jeho kontrolou. Zpoždění ve jmenování koordinátora rekonstrukce bylo důsledkem velkého boje, který se z této velké myšlenky zrodil.

Ministr obrany Donald Rumsfeld měl určité vážné důvody pro svoji snahu ponechat si kontrolu nad úsilím o rekonstrukci. Předchozí případy budování národů vždy měly dva řetězce velení, kdy jeden řešil vojenskou bezpečnost a druhý - prostřednictvím místního velvyslance a ministerstva zahraničí - civilní záležitosti. Z pohledu Rumsfelda toto rozdělení pravomocí síly Spojených států svazovalo, protože civilní větev velení nikdy nemohla souhlasit se strategií odchodu a neustále vyzývala vojenskou složku, aby prováděla věci, na které tato složka nebyla připravena, například policejní práci. Tento problém byl podle Rumsfelda akutní především v Bosně, kde síly Spojených států zůstaly rozmístěny ještě sedm let po podpisu Daytonských dohod, a vynořil se i v Afghánistánu poté, co Spojené státy vypudily Taliban.

Mezitím Pentagon celé měsíce bojoval s ministerstvem zahraničí a zpravodajskou službou ohledně role Ahmeda Chalabího a Iráckého národního kongresu. Extrémní názory zastávali v Pentagonu lidé, kteří měli za to, že demokratizace Iráku by mohla být svěřena zcela Chalabímu; na ministerstvu zahraničí a ve zpravodajských službách se naopak vyskytovaly hlasy, které ho považovaly za neschopného plnit jakoukoli roli v poválečném Iráku.

Koncem prosince roku 2002 Rumsfeld, dokonale znalý byrokratického boje zblízka, zvítězil. Prezident Bush souhlasil s tím, že předá kontrolu Pentagonu, protože myšlenka jednotného velení se mu zamlouvala. Tato strategie však měla zřejmé nevýhody: Pentagon, který postrádal základní znalosti či schopnosti uskutečnit mnoho věcí, které při rekonstrukci bylo nutno provést, se neobrátil na správná místa. Ministerstvo obrany nemá žádné zvláštní odborné znalosti v navrhování ústavy či vytváření atraktivních TV programů, jimiž by bylo možno konkurovat stanicím Al Džazíra a Al Arabíja ve snaze získat srdce a mysl arabských diváků. Nemá dobré vztahy s mezinárodními nevládními organizacemi, které poskytují humanitární služby, ani nezná způsob, jak koordinovat svou činnost s OSN a dalšími multilaterálními institucemi.

Jakmile se ukázalo, že rekonstrukce Iráku bude daleko nákladnější a delší, než se očekávalo, objevily se v Kongresu okamžité výzvy k mezinárodní pomoci. Třebaže by taková pomoc byla vítána americkými daňovými poplatníky, mezinárodní společenství není pro budování národů vybaveno o nic lépe než vláda Spojených států.

V rámci mezinárodního společenství především neexistuje žádný centrální úřad, který by úsilí při budování národů vedl. Třebaže ostatní země by rády předaly tuto zodpovědnost OSN, není takové řešení praktické. OSN nemá zkušenosti ani zdroje, a to lidské ani jiné, k autoritativnímu řízení programů budování národů. Ty totiž závisejí na mocných poskytovatelích kapitálu - především Spojených státech, Evropské unii a v menší míře i na Japonsku.

Nic z toho neznamená, že by Spojené státy měly vyloučit mezinárodní společenství z budoucích snah o budování národů. Multilateralita je právě tím, co vytváří rozdíl mezi 70 miliardami dolarů, kterými se cizí mocnosti podílely na úhradě války v Zálivu, a 13 miliardami, které věnovaly tentokrát. Mezinárodní společenství může poskytnout policejní síly, vodní inženýry, odborníky na likvidaci nášlapných min a jiné zdroje, které Spojené státy často nedokáží tak rychle zajistit. Co je zapotřebí, je trvalý vládní úřad Spojených států, který by s tímto společenstvím spolupracoval a zaměřil se na dlouhodobé úkoly, které jsou nevyhnutelné.

Nové přístupy

Zkušenosti Bushovy administrativy v Iráku nepřinášejí nová ponaučení v budování národů, ale spíše připomínají některá starší, která již byla zapomenuta. Prvním je, že budování národů je obtížným, dlouhodobým podnikem s vysokými náklady na lidskou sílu, životy a zdroje. Místa, kde se setkalo s největším úspěchem - Německo, Japonsko a Filipíny - jsou ta, kde síly Spojených států udržely svoji přítomnost po celé generace. Neměli bychom se do něj zapojovat tehdy, jestliže nejsme ochotni tyto vysoké náklady platit.

S tímto vědomím jsme nyní plně zainteresováni v Afghánistánu a v Iráku a pravděpodobně se budeme angažovat v budování národů i v budoucnu, a to jednoduše proto, že nemůžeme z bezpečnostního hlediska pominout žádný případ, kdy dojde ke kolapsu některého státu. Proto se nám vyplatí vzít si nějakou tu lekci z našich nedávných zkušeností.

Problémy, kterým administrativa čelila v Iráku, nebyly až tak výsledkem konkrétních chybných úsudků, ale spíše se týkaly předvídatelných vedlejších produktů vládou špatně promyšlené základní struktury. Upevnění této struktury by zahrnovalo alespoň následující čtyři předpoklady.

Za prvé Spojené státy potřebují vytvořit centrální úřad sestávající z trvalých pracovníků, který by řídil stávající a budoucí činnosti při budování národů. Jednou z možností, doporučovanou Komisí pro následnou rekonstrukci při Středisku pro strategické a mezinárodní studie, je jmenovat ředitele pro rekonstrukci. Tento ředitel by mohl být umístěn na kterémkoli z řady míst ve vládě, i když Bílý dům by byl vzhledem k existujícím citlivým vztahům mezi vládními agenturami pro takovou pozici nejlogičtější. (Poté, co uznali, že bylo chybou udělit Pentagonu velení při rekonstrukci v Iráku, pracovníci Bílého domu mu tuto pravomoc v říjnu roku 2003 opět odňali.) Úřad tohoto ředitele by sloužil jako fond základních poznatků, takže bychom se nemuseli neustále učit to, co již známe.

Za druhé tento koordinační úřad musí být vybaven dostatečnou pravomocí, která by přivedla v okamžiku propuknutí krize válčící vládní agentury pod kontrolu. To znamená, že by měl být jmenován civilní pracovník jako ekvivalent velitele CENTCOM, který by převzal zodpovědnost za poválečné civilní plánování postavené na roveň plánování vojenskému.

Za třetí každá stálá organizace zabývající se budováním národa by měla udržovat vazby s obdobnými agenturami v jiných zemích. Třebaže mezinárodní společenství - díky úsilí v Somálsku, Bosně a Východním Timoru - dosáhlo v budování národů lepších výsledků, i ono postrádá prostředky k uchování základních poznatků a mohlo by potřebovat americkou pomoc.

Konečně úsilí o rekonstrukci musí zůstat pod jasnou civilní kontrolou, jakmile se dostane z prvního stadia, tj. stabilizace regionu, do stadia druhého, čili vytvoření nezávislých institucí, které v závěru umožní Spojeným státům důstojný odchod. Rozhodnutí o tom, jak rychle převést pravomoc na místní stranu, jaký by měl být sled politických reforem a kdy a jak snížit výši pomoci a omezit přítomnost v zemi, nemůže být ponecháno na ministerstvu obrany, které bude zaujato ve prospěch rychlého odchodu.

Toto zaujetí bude obzvláště důležité s pokračující rekonstrukcí Iráku. Donald Rumsfeld zformuloval strategii „lehkého" budování národa zahrnující rychlý přechod k místnímu řízení a neústupnou politiku, která přenechá místním orgánům nalezení jejich vlastní cesty k dobré vládě a demokracii. Tento přístup je nejistý, přinejmenším pokud máme zájem na konečném výsledku. Nová irácká vláda bude administrativně slabá a nebude svými občany považována za plně legitimní. Bude zamořena korupcí a špatným vedením a rozpolcena vnitřními nesváry - jak dokládá boj mezi šíitskými a nešíitskými členy Irácké vládní rady o to, jak vypracovat návrh nové ústavy. Budování národů vyžaduje daleko více než školení policie a vojenských sil k převzetí správy od Spojených států: pokud tyto síly nebudou zasazeny do pevného rámce politických stran, justice, civilní správy a právního řádu, stanou se pouhými figurkami ve vnitřní bitvě o moc. Budování národů mírně řečeno riskuje, že bude využíváno jako intelektuální ospravedlnění pro odchod bez ohledu na to, jaký zmatek po sobě zanechá.

Stálý úřad vlády Spojených států pro řízené budování národů bude těžké prosadit politicky, protože stále nejsme vyrovnáni s myšlenkou, že jsme v budování národů zainteresováni na dlouhou dobu. Nicméně mezinárodní vztahy již nejsou hrou mezi velkými mocnostmi, ale hrou, v níž cokoli se stane uvnitř malých zemí, může mít obrovský dopad na zbytek světa. Naše „impérium" založené na demokracii a lidských právech může být přechodné, ale naše zájmy nám diktují, abychom se naučili, jak lépe učit jiné lidi sami si vládnout.

Přeloženo z časopisu The Atlantic Monthly, leden 2004, mírně kráceno.

Diskuse