Přichází antidemokratický převrat?

V naší zemi probíhá něco, co by se s jistou nadsázkou dalo nazvat plíživým antidemokratickým převratem. Projevuje se to ve čtyřech základních oblastech.
1. Média znevažují tradiční demokratické instituce.
2. Není zajištěn efektivní systém brzd a protiváh, takže politická moc není pouze v rukou zvolených zástupců, ale řada mocenských rozhodnutí je přijímána v centrech, o kterých nemá Ústava ani tušení nebo jim přisuzuje kompetence naprosto jiné. Vláda je pak v některých rozhodovacích oblastech nepřiměřeně silná, v jiných oblastech naopak téměř bezmocná.
3. Represivní aparát není pod dostatečnou veřejnou kontrolou a nabývá na síle.
4. Soudy na jedné straně deklarují svoji bezmeznou nezávislost, na druhé straně je jejich efektivita často žalostná.

Platy a imunita

V žádném případě nechci zpochybnit, že by činnost poslanců a senátorů neměla být pod přísnou kritikou veřejnosti obecně a informačních médií zvláště. Jsme však svědky toho, že někteří novináři nebulvárních médií se při referování o práci Parlamentu soustřeďují pouze na takové záležitosti, jako jsou poslanecký plat, jídelní lístky v parlamentních jídelnách a ubytování v Nerudově ulici. Poukazují na zvláštní režim poskytování dávek v nemoci pro 281 zákonodárců a jen zdráhavě připouštějí, že obdobný režim platí pro několik tisíc příslušníků ozbrojených sborů a soudců. Veškeré toto úsilí je pak zacíleno na povzbuzení jednoho z nejnižších lidských pudů - závisti. Ustrašení zákonodárci, kteří rozhodují o stovkách miliard korun, našich svobodách a daních, si pak zmrazují na tři roky plat v marné naději, že uniknou suterénnímu humoru pana Šimka a paní Bubílkové.

Dalším velkým tématem kritiky poslanců a senátorů je jejich imunita. Stále se zdůrazňuje, že poslanci mají oproti ostatním občanům nepřiměřené výhody. Že se obdobná imunita týká také soudců, téměř nikoho z novinářů nezajímá. Kdo by se chtěl s těmito chrabrými muži a ženami práva rozkmotřit. Bylo již učiněno několik neúspěšných pokusů o omezení poslanecké imunity, vždy provázených halasným pokřikem médií, když byl omezující návrh zamítnut. Nyní se z iniciativy několika senátorů rodí další pokus, a to o omezení imunity přestupkové. Přečteme-li si pozorně zákon o přestupcích, pak uvidíme, že tento zákon nepojednává jen o přestupcích proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, novináři tak bedlivě sledovaných. Zákon o přestupcích vypočítává více než třicet druhů přestupků. Ostatní přestupky jsou pak vymezeny v zákonech jiných. Pokud tedy bude chtít nějaký představitel veřejné správy ztížit politickou činnost nepohodlnému poslanci či senátorovi - a ten nebude mít přestupkovou imunitu - dává mu zákon o přestupcích účinné nástroje k šikaně.

Argumentuje se, že zákonodárci v České republice mají jednu z nejrozsáhlejších imunit v Evropě. To je sice pravda, zapomíná se však, že oněch necelých patnáct let pokusů o zavedení efektivního demokratického režimu v této zemi je příliš krátká doba na to, abychom odebrali poslancům jednu z pojistek, která by jim měla pomáhat v tom, aby se mohli rozhodovat v souladu se svým poslaneckým slibem, a to bez obav ze šikany či trestního postihu.

Lobbyisté

Pokud by měl být Parlament za něco kritizován, pak jistě ne za jídelní lístky, platy zákonodárců (které jsou vzhledem k jejich odpovědnosti nepoměrně nízké) či za imunitu, ale za to, že vyhovuje vládě schvalováním jejích návrhů legislativních polotovarů, podléhá lobbyistickým tlakům různých zájmových skupin či poslaneckými iniciativami řeší vládní tužby, které se tato vláda stydí veřejně vyjevit. A tak v řadě případů není rozhodnutí o některých důležitých otázkách plně v rukou vlády a poslanců. Některé návrhy novel zákonů se tvoří úplně jinde, mimo zorné pole voličů, a pod záminkou, že rozzlobíme EU či se stane jiná katastrofa, jsou vládní většinou přijaty. To není kritika toho, že poslanci mají právo zákonodárné iniciativy, ale kritika skutečnosti, že Parlament není dostatečně odolný vůči tlakům různých lobby.

Uveďme jeden příklad z poslední doby. Skupina poslanců přišla s iniciativou na zákonnou úpravu režimu třinácti celostátních zdravotních registrů, ve kterých se soustřeďují často velmi důvěrná data o zdravotním stavu občanů a jejichž existence se neopírala o zákonnou normu, ale o vyhlášku. Šlo tedy o to, aby stávající stav dostal nějakou zákonnou oporu. Omezení práva na soukromí, dosud prováděné podzákonnou normou, mělo dostat zákonné posvěcení. Navrhovatelé argumentovali, že se jedná o světově ojedinělou, časově souvislou řadu dat, velmi cennou pro vědecký výzkum. Vláda, aniž vážně zdůvodnila, proč návrh nepředložila sama, začala poslanecký návrh vehementně podporovat a nadto doporučila zřídit re­gistr čtrnáctý. Opozice sice protestovala, ale Velký zdravotnický bratr byl uspokojen. Vláda a vládní poslanci, kteří se zaklínají mezinárodními závazky, cudně opomenuli doporučení Výboru ministrů Rady Evropy členským státům o ochraně zdravotních údajů z roku 1977, se kterým jsou předchozí i navrhovaná úprava přinejmenším v kolizi.

Vládu nebudeme v souvislosti s diskusí o ohrožení demokratického vývoje kritizovat za její daňovou a rozpočtovou politiku, třebaže i ta u řady z nás svobodu omezuje. O tom rozhodli voliči, když nejvíce hlasů dali sociální demokracii. Předvolební sliby sociální demokracie jsou sice v příkrém rozporu s vládní politikou, ale s tím měli voliči sociální demokracie počítat. Vládu je třeba kritizovat za její příspěvek k dalšímu znepřehlednění politického systému a snížení jeho předvídatelnosti.

Vláda v návrzích zákonů a ve vyhláškách stanovuje normy chování, jež nelze u všech těch, kterých se týkají, efektivně vymoci. A to buď z toho důvodu, že jsou administrativně náročné na počet úředníků, nebo proto, že zisk z realizace regulace je nižší než náklady na regulaci vynaložené. Pak je ovšem právo vymáháno selektivně. Na někoho se oko vládní administrativy upne, na někoho nikoli. Kde je selektivní výkon regulace, bují klientelismus a korupce nad únosnou míru. Kde vládne klientelismus a korupce nad únosnou míru, hyne demokracie na úbytě, byť formálně všechny demokratické instituce zůstávají nezměněny.

Vláda trpí nezvládnutelným nutkáním páchat dobro za peníze daňových poplatníků. Každá právní norma má však zpravidla nezamýšlené důsledky, a aby byly odstraněny, navrhne se další novela zákona, která je však provázena jinými nezamýšlenými důsledky. A tak jedna novela stíhá druhou a jeden nezamýšlený důsledek střídá důsledek jiný. Počet novel u základních předpisů, jako jsou občanský zákoník, občanský soudní řád, obchodní zákoník, živnostenský zákon, trestní zákon a trestní řád, se počítá na desítky. Přesná čísla není radno uvádět, protože za několik týdnů mohou být jiná, ale např. u občanského zákoníku se jedná téměř o 30 novel a u živnostenského zákona je jich víc než šedesát; u zbylých zákonů jde o počty neklesající pod číslo třicet. Není pak v lidských silách zjistit, pokud se využívá pouze autentického textu ze Sbírky zákonů, co vlastně platí a co nikoli. Tento stav jistě nepřispívá k předvídatelnosti a přehlednosti politického systému.

Páchání dobra za peníze daňových poplatníků se neobejde bez zvýšeného dohledu nad občany. Jsou-li zneužívány sociální dávky, je třeba pátrat po majetku žadatelů. Registrační pokladny mají zabránit daňovým únikům, majetková přiznání a žaloby advokátů mají zabránit praní špinavých peněz a podílu na zisku z trestné činnosti. Nezabrání - tak jako kolkování cigaret nezabrání jejich pašování, jak o tom výmluvně svědčí odhalené manufaktury na výrobu falešných kolků. Kolik je těch neodhalených manufaktur, lze jen tušit.

Velký bratr

Enormně narůstá počet soudně povolených odposlechů. Ty nepovolené se objeví jen náhodou, tak jako se to nedávno stalo jednomu méně poslušnému sociálnědemokratickému poslanci. Zasedla komise a ministerský předseda ubezpečoval, že žádné povolení na odposlech onoho poslance nebylo vydáno. Zapomíná se však, že při takovém počtu povolených odposlechů se nějaký ten nepovolený ukryje.

Represivní složky státu, otřesené počátkem devadesátých let, nabývají opět na síle. Ministr vnitra pravidelně vytahuje maskáče a jako moudrý otec svých podřízených dělá půlnoční tiskové konference a zahajuje masové kampaně na kontrolu lékárniček a povětrných žen, a to s rozpačitými výsledky. Z pohledu policie jsou nezajímavé oběti vražedných útoků označovány za sebevrahy. Vhodná statistická metodika dovede vždy postavit policii do lepšího světla, než jí přísluší. Světlou výjimkou jsou jen výsledky některých policejních složek v boji proti některým typům organizovaného zločinu.

Na druhé straně roste počet trestných činů policistů a o jejich korupci si začínají cvrlikat vrabci na střeše. V tuto chvíli není rozhodující, zda zvěsti o stále větší zkorumpovanosti policie mají reálný základ nebo se jedná o fámy. Výsledek je stejný - pokles důvěry občanů v to, že jim represivní složky státu zajistí rozumné bezpečí a ochrání jejich majetek. To vede ke dvěma důsledkům. Na jedné straně to vzbuzuje dojem, že přestupování zákona s sebou nese přijatelné riziko, že pachatel bude odhalen a postižen. Na druhé straně to nutí občany vzít obranu svého bezpečí a majetku do vlastních rukou. To prvé vzbuzuje naději, že když jsem mazaný a šikovný, mohu vše. Pokud tento stav přesáhne jistou mez, stane se nezvladatelným a začne volání po pevné ruce. Konce jsou známé. To druhé také není dobré. Nutí to vynakládat občany další prostředky kromě daní, ze kterých si platí svou bezpečnost, na nákup zabezpečení, zbraní a služeb bezpečnostních agentur.

Soudnictví

I zde je obecná nespokojenost s jeho fungováním. Poukazuje se na zdlouhavost soudního procesu a v poslední době také na diametrálně odlišná rozhodnutí různých soudů ve věcech svou povahou si velmi podobných. Jde o kauzy jak občanskoprávní, tak trestně právní. Řadu let se volá po reformě soudnictví, jsou přijímány novely procesních i hmotně právních norem, mění se organizace soudnictví, vždy však s výsledky nepříliš radostnými. I kritika soudní praxe je poněkud rozpačitá, ale přesto vyvolává podrážděnou reakci soudů, že je napadána jejich nezávislost.

Opět platí, že počátky neradostného stavu justice jsou v jejím mylném polistopadovém založení. Podmínka, že soudy mohou být demokratické, pokud budou při svých rozhodováních nezávislé na choutkách okresních a krajských stranických tajemníků, je nepochybně správná, nikoli však postačující. Zapomnělo se, že soudci jsou také lidé a že jejich lidská povaha není nikterak odlišná od povahy nás ostatních. Představa, že někdo, kdo vystuduje právnickou fakultu a složí soudcovské zkoušky, bude do svého odchodu do důchodu či do své smrti nositelem všech ctností blízkých ctnostem andělským, je vskutku naivní a je omluvitelná jen porevolučním nadšením.

Obecný je nářek, že soudy soudí pomalu a špatně. Má to řadu příčin: Češi se rádi soudí, soudy pracují pomalu a většina případů není rozsouzena nejen v první instanci, ale často ani v instanci druhé, a případ se neustále vrací tam a zpět. Ta první svědčí o nekvalitní veřejné správě a o tom, že právní řád v řadě případů nutí občana, aby se na soud obrátil, protože mu nic jiného nezbývá. Vlastní laxnost jednotlivých soudců je myslím záležitostí okrajovou, spíše je slyšet nářek na nedostatek technického a administrativního zázemí. Zde se jen ptám, jak to asi dělali soudci za Rakouska a Československa, když byli vyzbrojeni nanejvýš psacím strojem, měli více agendy a po první světové válce byla řada z nich poslána na Slovensko. Nechce se mi věřit, že to bylo jenom tím, že se nesoudilo jen v neděli, byť se v ten den držela služba.

Nepochybně je velmi vážná třetí příčina: ono přehazování případů mezi jednotlivými soudními instancemi. Chyba je jistě mnohdy v nedostatku odvahy rozhodnout, spolehnutí se na to, že rozhodne někdo jiný. Lpí se na dodržování formální stránky procesu, věc se vrací kvůli formálním chybám, aniž by bylo rozhodnuto. Čtu-li v tisku, že soudní spis měl několik tisíc stránek a byl přivážen a odvážen do soudní síně ručním vozíkem, je mi soudce i dalších účastníků řízení líto. Takovou hromadu papírů nemůže nikdo kvalifikovaně přečíst. Zdá se mi, že ve snaze vyčerpat všechny stránky případu se vyprazdňuje právo a spravedlnost. Chyba je však ve vlastním pojetí soudního procesu a toho, jak hledat spravedlnost. Hlavní chyba je toho, kdo právní filosofii formuloval (učitelé právnických fakult), kdo ji vzal za svou a předložil v jejím duchu zákony Parlamentu (vláda) a kdo tyto zákony přijal (stanovená většina Poslanecké sněmovny a Senátu).

Soudní demokracie?

Jistým nezamýšleným důsledkem stávajícího stavu je to, že většina nejzávažnějších případů projde rukama soudců vrchních a nejvyššího soudu, a těch je, pokud k nim připočteme soudce nejvyššího správního soudu, něco více než dvě stě. To je dostatečný počet na to, aby soudci mohli vytvořit neformální, vzájemně se podporující skupinu a zároveň se nerozplynuli v anonymním společenství asi 2 700 soudců. Netvrdím, že se tak stalo, nemáme však žádné ústavní prostředky, aby se tak nestalo a nebyla porušena již tak rozkolísaná rovnováha ústavních mocí. Tendence k "soudní demokracii" nejsou jen ve Spojených státech.

Z vlastní povahy věci nejsme schopni vytvořit takové instituce, aby fungovaly naprosto bezchybně. Konkrétně řečeno, nejsme schopni vytvořit takový způsob výběru soudců, aby byl vždy šťastný, nejsme schopni stanovit takové procesní normy, aby soud mohl ve všech případech rozhodnout spravedlivě nebo alespoň správně.

Je také pravdou, že nikdy nezabráníme tomu, aby někteří soudci nebyli líní, prodejní a intelektuálně nekompetentní. Je však v našich silách vytvořit takové instituce, aby fungovaly rozumně, tj. aby fungovaly dostatečně rychle a dopouštěly se jen únosného počtu únosných chyb. To platí i pro naše soudnictví.

Zatímco Parlament je pod permanentní kritikou tisku, soupeří s vládou, je v jistých ohledech pod kontrolou Ústavního soudu a minimálně jednou za čtyři, respektive šest let je ve volbách obměňován, respektive částečně obnovován, soudní systém stojí v podstatě mimo jakoukoliv vážnou kontrolu. Kárné senáty samosprávných institucí s nuceným členstvím nebo členstvím, které končí smrtí či odchodem do důchodu, nejsou příliš vhodné na posuzování poklesků svých členů vůči ostatním občanům. Buď budou velmi příkré v případě přebytku na pracovním trhu (to čeká časem lékařské komory), nebo velmi benevolentní v případě, že není konkurence (dle přísloví, že vrána vráně oči nevyklove). Ten poslední případ platí pro soudcovské kárné senáty.

Mnohé, co bylo výše uvedeno, platí i pro Ústavní soud, s tím podstatným rozdílem, že u funkce ústavního soudce se jedná o funkci časově omezenou a ústavní soudce je oprávněn zveřejnit svůj odlišný názor. V minulém roce nastala podstatná obměna ústavních soudců, a tak nepovažuji za případné se k jejich činnosti podrobně vyjadřovat. Zmíním se však o jednom dřívějším nálezu Ústavního soudu č. 64/1991 Sb., který se týkal novely volebního zákona. Šlo mimo jiné o spor, zda navrhovaný volební systém, podle kterého se volí ve 35 volebních obvodech a mandáty se rozdělují upravenou D'Hondtovou metodou, splňuje zásady poměrného zastoupení. Ústavní soud rozhodl, že nikoli, a podrobně zdůvodnil proč. Jen ve svém zdůvodnění zapomněl na to, že pojmy jako poměrný či většinový volební systém jsou pojmy vědeckými. Teorie volebních systémů je dynamicky se rozvíjejícím oborem konečné matematiky a Ústavnímu soudu jako takovému nepřísluší zásadně do tohoto oboru matematiky přispívat. V zákonech se objevuje řada termínů, jejichž obsah je vymezen různými vědeckými disciplínami, a takto jsou také chápány. Dávat jim jiný obsah jen proto, že nesplňují představy ústavních soudců, vzbuzuje vážné podezření, že Ústavní soud si uzurpuje práva třetí komory Parlamentu. Lze jen doufat, že nastupující ústavní soudci tomuto pokušení nepodlehnou.

Epilog

Pojmy demokracie a svoboda jsou obsahově neurčité, jak o tom svědčí rozsáhlé filosofické a politologické práce. Totéž můžeme říci o pojmech spravedlnost a právo. Vždy však bolestně cítíme, když se nám této čtveřice nedostává. Pokud jsme přesvědčeni, že v této zemi ubývá demokracie, svobody, práva a spravedlnosti, jsme svědky toho, co můžeme ve zkratce nazvat antidemokratickým převratem nebo zvratem. Tyto změny neprobíhají skokově, ale plíživě, "salámovou" metodou, takže si je člověk často neuvědomuje či si na ně zvyká. Tento zvrat nemá jediného nositele a často jeden ze zdrojů tohoto převratu leží v nás samotných, když například odpovědnost za náš osobní život s radostí postupujeme státu. Pokud však tyto antidemokratické změny přestoupí jistou mez, návrat do svobody bude obtížný.

Petr Krejčí (1944), absolvent fakulty technické a jaderné fyziky (1967), v současnosti pracuje jako politický poradce.

Diskuse