Evropská integrace, politická identita a demokracie

Kniha Christophera Bookera a Richarda Northe Skryté dějiny evropské integrace umožňuje české veřejnosti seznámit se s alternativní interpretací evropské integrace, která je zajímavým doplněním tradičních integračních příběhů. Nejedná se v pravém slova smyslu o "skryté dějiny", protože uváděné skutečnosti byly již většinou v odborné literatuře popsány a jsou vcelku známy. Kniha je však pro naše prostředí zajímavá především tím, že mj. podrobně představuje britský vztah k evropskému sjednocovacímu procesu, důsledně se drží kritické interpretační linie a podává ji srozumitelným způsobem.

Pokládám to za důležité z toho důvodu, že česká veřejná diskuse o Evropské unii byla po dlouhou dobu výrazně ideologizována a politizována a současně v ní z různých důvodů dominoval nekritický prointegrační optimismus natolik, že bylo velmi obtížné věcně diskutovat také o problémech Evropské unie a o rizicích dalších integračních pokusů. Booker a North srozumitelně a vyhroceně upozorňují na řadu otázek, jimiž se politologický výzkum evropské integrace také podrobně zabýval, ale jež nebyly ve veřejné a politické diskusi dostatečně zohledňovány.

Proměny integračního diskursu a jejich příčiny

Situace se však do určité míry mění a symbolickým zlomem je zde událost, kterou toto vydání Bookerovy a Northovy knihy začíná: odmítnutí evropské ústavní smlouvy v referendech ve Francii a v Nizozemí. Tato rok stará rozhodnutí občanů jsou určitým předělem ve vývoji evropské integrace, předělem, jehož význam bude z většího odstupu ještě zřetelnější. Nejde jen o samotné odmítnutí evropské ústavy. Spíše je zajímavý komplex politických, sociálních a kulturních souvislostí, které negativní vyjádření občanů dvou zakladatelských států Unie provázejí a které jsou nyní lépe identifikovatelné. Jedním z již nyní viditelných důsledků je celoevropská změna diskursu, v němž se o Evropské unii uvažuje.

K prvotnímu porozumění této změně stačí porovnat obsah a tón politické a mediální interpretace vývoje evropské integrace před referendy a po nich, tedy zřetelnou změnu způsobu, kterým určitá část elity (elity definované funkcionálně, nikoliv normativně) v evropských zemích vysvětluje a koncipuje vývoj Evropské unie. Tato změna diskursu má různé fáze: od původního vytěsňovaní kritických a problematizujících postojů vůči průběhu a řízení (managementu) integračních procesů, jejich odsunování z politického a částečně intelektuálního mainstreamu a jejich (převážně) umělou extremizaci, až k dnešnímu převládajícímu opatrnému či dokonce skeptickému vyznění úvah o perspektivách integrace.

Změny diskursu a proměny nálad tvůrců veřejného mínění byly způsobeny překvapením z výsledku hlasování občanů ve dvou zakládajících zemí Evropských společenství a samozřejmě také následným zjištěním, že dříve spíše neartikulovaný nesouhlas s postupem evropské integrace má mnohem širší základnu a hlubší důvody. Tuto skutečnost si mnozí evropští politikové dlouho nepřipouštěli, protože sami uvěřili tomu, o čem se spolu s podstatnou částí ovlivňovatelů veřejného mínění navzájem přesvědčovali, že totiž integrační proces, jeho rychlost a podoba, se těší rámcovému souhlasu většiny občanů. Skutečnost, že tomu tak již nějakou dobu nebylo a že tato situace nebyla dostatečně rozpoznána, je mimo jiné jedním z projevů nefunkčnosti evropského veřejného prostoru a důkazem slábnoucího propojení evropských elit s občany v jednotlivých členských státech v evropských otázkách, resp. snižující se schopnosti elit reflektovat názory a postoje širších sociálních skupin k evropské integraci.

Tato skutečnost je velmi závažná, protože je příznakem toho, že nejsou vytvořeny dostatečné mechanismy demokratického zpracovávání evropské integrace a že pro demokratickou kontrolu integračních procesů nejsou rozvinuty dostatečné nástroje a podmínky, a to dokonce ani takové, které by účinně signalizovaly problémy veřejnosti s akceptací rozsahu a tempa integrace.

Domnívám se, že v současné době opravdu nejsou vytvořeny podmínky a předpoklady pro dostatečnou demokratickou kontrolu integračních procesů a že obecný rámec rozhodování na evropské politické rovině trpí tím, co by mohlo být označeno jako "demokratický deficit", i když tento pojem je už dnes zatížen nejrůznějšími významy. Výklad tzv. demokratického deficitu v rámci EU je v politologické literatuře velmi různorodý: od jeho zpochybňování (což je odborně neudržitelná pozice), přes jeho oslabování poukazem na to, že supra- či post- nebo nadnárodní demokracie je jiná než demokracie v rámci národních států, až po hledání demokratického deficitu v institucionálním nastavení procesů zprostředkování zájmů a ve způsobech přijímání politického rozhodnutí v rámci EU.

Pokusím se ukázat, co považuji z hlediska demokracie za hlubší příčiny současných problémů Evropské unie, jak o nich mluví ve své knize Christopher Booker a Richard North. Moje argumentace není založena na tradičním pojetí výkladu evropského demokratického deficitu, ale snažím se ukázat, že existují časoprostorové limity demokratické politiky a že nelze podceňovat vazbu mezi politickou identitou a možnostmi rozvinutí demokratických postupů.

Problém politické identity

Evropská unie není v tuto chvíli státem, ale je politickým systémem, který má určité tendence svými funkcemi naplnit i charakteristiky státu. Dosud postrádá některé určující příznaky státu, jako je např. občanství (reálné, autonomní) nebo donucovací moc, kterou by bylo možno přímo uplatňovat užitím legitimizovaného násilí apod., ale některé jiné atributy státu se zde postupně objevují. Je to především právní systém, který je politicky neustále dotvářen sekundárním právem, mnohdy překračuje rámec daný primárním právem, sám se rozvíjí judikaturou ESD a postupně získává stále větší nadřazenost nad právními systémy jednotlivých členských zemí. Evropská unie také začíná vykazovat některé symbolické funkce státu, ač nemá ani právní subjektivitu. Máme-li zde ovšem vytvořen a neustále dotvářen politický systém, který evidentně získává některé atributy státu, musíme si klást otázku, jak je tento závažný proces demokraticky řízen a demokraticky kontrolován.

Často se tvrdí, že naše zkušenost s demokratickou kontrolou politiky je založena na fungování demokracie a jejich mechanismů výhradně v rámci tzv. národního státu. To je však pravda jenom částečná. Účinné demokratické postupy při rozhodování a kontrole jsme schopni úspěšně uplatňovat v různých politických rovinách, resp. v různých stupních (či subsystémech) politického systému, např. na politické rovině lokální (komunální), regionální, státní, federativní apod. Nicméně je pravda, že neznáme demokracii, která by fungovala nad politickou rovinou národního státu a řada teoretiků demokracie (Dahl, Kymlicka) je přesvědčena, že to z mnoha důvodů není ani možné - a že to tedy není možné ani v politickém systému Evropské unie. Překážky pro uplatňování fungující demokracie nad rovinou národního státu jsou tradičně spatřovány v neexistenci společného jazykově-kulturního společenství, které se zdá být nezbytnou podmínkou demokracie proto, že je jedním z konstitutivních prvků společné politické identity.

Je důležité si uvědomit, proč je ona entita, kterou označujeme za národní stát, pro moderní demokracii tak klíčová. Není to proto, že je národní (nacionální, národní ve smyslu etnického, romantického nebo nějak podobně vymezeného pojetí národa), ale především proto, že poskytuje srozumitelný rámec, relativně přehledný prostor, že je tedy poskytovatelem i nositelem určitého typu politické identity. Pro demokracii není nutné, aby v rámci státu existoval jeden ethos (aby zde byla etnicko-kulturní homogenita), ale určitě je nezbytné, aby zde byl démos, politický národ, který je srozumitelně identifikovatelný v rámci určitého zřetelně definovaného politického prostoru a je sám poskytovatelem politické identity.

A to se v rámci společné Evropy nestalo. To jistě neznamená, že by tato skutečnost platila absolutně, nemohla se v budoucnosti nějak změnit a nemohly by existovat demokratické politické systémy, které by nebyly navázány na národní stát, jak mu rozumíme dnes. Je taky samozřejmě možné, že se vytvoří evropská identita a evropský politický národ, ale je to podle našich dosavadních poznatků a zkušeností vysoce nepravděpodobné. Zatím tomu tak rozhodně není a nejsou ani dostatečné signály o tom, že by tyto procesy byly zahájeny. (I když např. politolog Michael Bruter z London School of Economics and Political Science ve své nedávno vydané knize Citizens of Europe? The Emergence of a Mass European Identity (2005) zajímavým způsobem - včetně empirických šetření - dokazuje, že se objevuje něco jako evropská identita a že tento fenomén progresivně vzrůstá už od počátku sedmdesátých let. Jde však stále jen o něco, co by bylo možno označit za přidanou politickou identitu, která nenahrazuje funkce identity národního státu.)

Bez společného jazykově-kulturního rámce se nemůže vytvořit společný veřejný prostor, který by umožňoval diskusi, konfrontaci artikulovaných a agregovaných zájmů a prezentaci politických témat. Bez těchto podmínek se nemohou vytvořit ani společné subjekty zprostředkující zájmy, ani společný mediální prostor - a bez nich nelze dosáhnout transparentního politického rozhodování a demokratické kontroly rozhodovacích procesů.

Politický a veřejný prostor a demokratické rozhodování

Zvláště je nutné poukázat na jeden aspekt tohoto problému, kterým je téměř úplná absence kontroly programu politické agendy v rámci EU prostřednictvím veřejnosti, tedy kontroly realizované politicko-demokratickými, nikoliv politicko-administrativními postupy. Přitom jednou z podmínek demokratického procesu (jak ji definoval např. Robert Dahl) je to, že démos musí mít výhradní možnost rozhodovat o tom, jaké záležitosti budou zařazeny na program jednání, stanou se součástí politické agendy. Určování struktury politické agendy demokratickými prostředky za účasti veřejnosti je samozřejmě složitý proces, ale v rámci společného veřejného prostoru definovaného v rámci společně sdílené identity (tedy např. v rámci národního státu) k tomu v nějaké formě vždy dochází.

Evropská politická agenda je ale vyňata z přímé kontroly evropského politického národa, protože žádný takový démos neexistuje a nemáme ani veřejný prostor, v němž by mohla být politická agenda kontrolována. Místo toho dochází jen k tomu, že demokratickou kontrolu evropského procesu občas (nesystematicky) provádějí jednotlivé politické národy v rámci národních států. Občané národních států jsou čas od času žádáni, aby vyjádřili názor na některé již dosažené výsledky integrace a mají možnost za určitých okolností některá rozhodnutí zvrátit (jako se to stalo v případě evropské ústavní smlouvy). Zpravidla se tak děje v procesu, kdy jsou občané vystaveni značnému nátlaku, aby svým rozhodnutím nepokazili dlouho připravovaný výsledek, jež je lidu politickou elitou předkládán a který si již vyžádal značné transakční náklady. Rozhodování v těchto podmínkách je demokratické jen částečně. Odehrává se sice v rámci demokracie národního státu, ale vykazuje absenci podstatných příznaků demokratického rozhodovacího a kontrolního procesu. Způsob rozhodování je z hlediska demokracie v rámci evropského politického systému asymetrický, protože někteří občané mají možnost hlasovat (v zemích, kde je referendum), jiní takovou možnost nemají, v některých případech je jejich rozhodnutí závazné, v jiných jen doporučující apod.

Pro demokratické rozhodování není navíc důležitý jen samotný mechanismus demokratické volby či výběru, podstatný je i obsah demokracie. Nelze demokraticky rozhodovat bez existence ohraničeného a pochopitelného veřejného prostoru a bez sdílené politické identity. Identita je pro demokratické rozhodování důležitá proto, že vytváří přiměřeně srozumitelné prostředí, v němž se občané mohou orientovat. Proto je pro demokracii tak důležitý národní stát. Politický systém národního státu totiž vytváří určité ohraničení prostoru (ve filozofickém smyslu definuje domov a dálavu, domov a cizinu, to, co je autenticky srozumitelné, od něčeho jiného, neznámého, málo známého). Empirický poznatek také je, že na tento prostor, na jeho vymezení a ohraničení, je nezbytné si zvyknout, že jeho vytvoření se neděje jeho definicí na papíře, ale v dlouhém a složitém procesu, jehož průběh nedokážeme odhadnout, a proto ani předepsat.

Proto je snazší - z hlediska politické identity - státy rozdělit, protože zůstane zachována blízká srozumitelná identita, než je spojovat, protože pak je nutno konstituovat vzdálenější identitu, což je velmi komplikované a ve výsledku nejisté. Jako učebnicový příklad uveďme sjednocené Německo, kde jsou teoreticky ideálně splněny všechny podmínky pro vytvoření společné identity a pro bezproblémové fungování společného veřejného a politického prostoru, a přesto vidíme, s jakými politicko-kulturními a souvisejícími sociálními problémy se ještě dnes potýká. Na tomto příkladu je dobře vidět složitost těchto procesů, mimořádnou obtížnost vytváření širší politické identity a také důležitost v literatuře pomíjeného faktoru přivykání, ztotožňování se, dotváření identity.

V případě Evropské unie se z hlediska vytváření evropské politické identity potýkáme ještě s jedním problémem. I kdyby byly splněny všechny předpoklady pro vytváření společné identity (a ony nejsou), zůstane zde problém opakované proměny hranic prostoru jako důsledku rozšiřování EU. Z teoretického hlediska nemůže v těchto podmínkách evropská identita (jako konkrétní sociálně kulturní fenomén) vzniknout, protože v proměnlivých hranicích politického systému se taková souhrnná identita nevytváří. (Z toho také vyplývá, že nesdílím tezi, že rozšiřování vyžaduje prohlubování. Je tomu přesně naopak: prohlubování, resp. udržování integrace by vyžadovalo fixaci, upevnění a zachování hranic prostoru. Rozšiřování musí v mém pojetí znamenat zastavení nebo oslabení integrace.)

A zde se dostáváme k druhému podstatnému faktoru, který je komplementární s prostorem politiky, a to je faktor času.

Demokracie a faktor času

Pro demokratické postupy v rámci politického systému je důležité, aby rychlost přijímání podstatných (ne technických) politických rozhodnutí nebyla taková, že nemůže fungovat žádná zpětná vazba a že neprobíhá v úplnosti to, co označujeme jako politický cyklus (policy cycle). (Obvykle definované fáze politického cyklu jsou např.: iniciace, estimace, selekce, implementace, evaluace, terminace. Klasický model politického cyklu zjednodušeně předpokládá formulování politik, implementaci, evaluaci, terminaci, resp. reformulování politiky.) Pokud tato podmínka není splněna a rychlost příjímání podstatných politických rozhodnutí je příliš vysoká, nemůže se rozvinout mechanismus demokratické kontroly, protože nedojde k artikulaci a agregaci zájmů, politická agenda není tvořena a hierarchizována pod kontrolou občanů, nelze provést evaluaci politických rozhodnutí a na jejím základě novou artikulaci zájmů apod. Právě to se však děje v posledních letech v EU.

Proces přijímání podstatných rozhodnutí byl v posledních dvou desetiletích stále rychlejší - a to přijímání těch nejpodstatnějších rozhodnutí, které redefinují prostor a vytvářejí novou kvalitu. Od Jednotného evropského aktu k Maastrichtské smlouvě uběhlo skoro sedm let, od Maastrichtu k Amsterodamské smlouvě už jen necelých šest let, revize z Nice následovala za čtyři roky a vzápětí měla platit evropská ústavní smlouva, přičemž byla připravována ještě dříve, než Smlouva z Nice vstoupila v platnost. Toto zvyšující se integrační tempo neumožňuje občanům je pocítit a porozumět důsledkům přijatých rozhodnutí, jež jsou revidována už v okamžiku implementace, často bez evaluace, zpravidla jen na základě ideového plánu další integrace.

Podobně zrychlující se proces by byl z hlediska demokracie rizikový, i kdyby probíhal v rámci dobře fungující demokracie národního státu. V případě Evropské unie je problematičtější proto, že probíhá v "naddemokratickém" evropském prostoru a byl dosud jen parciálně podrobován (z evropského hlediska náhodné) kontrole v některých referendech. Zastavení tohoto procesu v referendech o ústavní smlouvě - byť je mnohými politiky velmi obtížně akceptované - je nutno z hlediska nenormativního přístupu k integračnímu procesu interpretovat jako možnost a šanci k získání alespoň částečné demokratické kontroly nad integračními procesy.

Časoprostorové podmínky demokracie

Podíváme-li se v perspektivě časoprostorových podmínek demokracie na evropský integrační proces posledních patnácti let s ohledem na požadavky na demokratické rozhodovací a kontrolní mechanismy, pak musíme konstatovat, že opakované posunování hranic prostoru, v němž by se měla konstituovat evropská identita (a tedy i reinterpretace hranic potenciálního evropského politického lidu), spolu se stále se zrychlujícím redefinováním evropského politického řádu, vedlo k prohlubování demokratického deficitu a především k rostoucímu neporozumění integračním procesům a vzrůstajícímu nesouhlasu (byť dlouho politicky neartikulovanému) u veřejnosti jednotlivých národních států uvnitř evropského politického systému.

Jedním z důsledků tohoto procesu byl také zvětšující se rozpor mezi zájmy globalizovaných elit, ztotožňujících se se strategií integrace, a zájmy širších společenských skupin, které postupně ztrácely schopnost v rámci demokratických mechanismů udržet nad integračními procesy demokratickou kontrolu. Výsledkem toho byl nakonec postoj francouzské a nizozemské veřejnosti k ústavní smlouvě, který znamenal nejen odmítnutí ústavy, ale především odmítnutí stávajícího způsobu pokračující evropské integrace.

Svým způsobem se jedná o pozitivní vývoj, který pravděpodobně zabránil růstu radikálních a extremistických sil, které by postupně mohly převzít artikulaci a agregaci zájmů sociálních skupin, které byly znejistěny a neměly možnost se ve veřejném prostoru dostatečně účinně demokraticky podílet na politických procesech probíhajících v rámci evropské integrace. Je to také určitá šance pro další osud Evropské unie, v níž je nyní potřeba nejprve implementovat a kriticky (politicky) evaluovat dosažené stupně integrace a vyrovnat se s rozšířením. Teprve poté bude na základě širšího konsenzu a demokraticky kontrolované politické agendy možno uvažovat o případné smluvní redefinici politického systému EU. Přitom je ale nutno vycházet ze skutečnosti, že neexistuje evropský politický národ a veřejný prostor, že jsou to výhradně občané v jednotlivých národních státech, kteří mají k dispozici všechny myslitelné nástroje demokratického příjímání rozhodnutí a demokratické kontroly, a že jsou to národní státy, které mají demokratickou legitimitu. Proto každý další integrační krok musí vycházet z těchto premis. Spolupráce evropských zemí a jejich společný postup v řadě oblastí je dobrou a důležitou věcí, ale aby byly společné struktury a procesy funkční a těšily se podpoře občanů, nesmí být jejich existence motivována pouze politickým idealismem, ale především musí vycházet ze sledování a zvažování toho, co se osvědčilo a co je naopak nutno reformovat. Rozumná evropská integrace odpovídající zájmům občanů evropských států je složitý proces, který může být úspěšný pouze tehdy, když bude respektovat nejen politické a ideové vize, ale především demokratické mechanismy a ještě více obsah demokracie a její podmínky.

Text je redakčně upravenou verzí příspěvku, jenž byl přednesen 30. května 2006 v Praze na semináři Centra pro studium demokracie a kultury a Centra pro ekonomiku a politiku "Skryté dějiny evropské integrace".

Diskuse