Evropa po zamítnutí evropské ústavy: kořeny a důsledky

Evropské dějiny jsou sledem událostí, jež probíhají v trvalém napětí mezi pohybem k centralizaci a autonomizaci. Tato základní dějinná a politická skutečnost vytváří podstatu Evropy a hlavní osu jejích dějin. Zároveň výslovně formuluje hlavní myšlenky rozhodujícího proudu moderní české tradice filozoficky založených úvah a z nich vycházejících politických koncepcí evropské jednoty na demokratickém civilizačním základě.

Prapůvodní obraz

Rozporuplný záměr proměnit politickou mapu Evropy v jediný státní útvar není v evropských dějinách nový. Jeho prvním, Evropskou unií charakteristicky opomíjeným případem byla starověká Římská říše a její dodnes poučný dějinný osud. Římské západní císařství usilovalo o své rozšíření na tak rozsáhlou územní a kulturní oblast, která se již nedala politicky zcentralizovat, zvládnout a věrohodně státně začlenit. Jediným možným řešením neudržitelného stavu byla autonomizace, tedy výrazné osamostatnění jednotlivých celků různorodých území čím dál zřetelněji pouze formálně spadajících pod centrální státní pravomoc Říma. Přirozeným výsledkem téměř celoevropské římské státnosti tedy bylo, a to včetně následného, rovněž neúspěšného úsilí francké říše Karla Velikého, politické rozčlenění do jednotlivých státních útvarů, jež tehdy započaly dodnes pokračující vývojovou cestu samostatné státní existence při vědomí vzájemné spojitosti vytvářené římským, přesněji řecko-římsko-křesťanským kulturním dědictvím. Tento rozhodující „postřímský" státoprávní vývoj Evropy, k němuž se v časových měřítkách evropských dějin poměrně záhy bez závažnějších problémů přidaly další vznikající státy Evropy, jakým byl například český stát, vytvořil trvalou základní politickou podstatu Evropy.

Přesvědčivě to dokládá povaha středověké Svaté říše římské i evropských států, jež se rozvíjely mimo její formální svazek. Středověká římská říše neměla státně federativní, nýbrž výrazně konfederativní uspořádání. Jejím hlavním rysem bylo skloubení politické samostatnosti evropských států s uznáním podvojné autority centrální světské (tj. císařské) a duchovní (tj. papežsko-církevní křesťanské) moci. Byl zde rozhodující křesťanský princip převahy moci duchovní nad mocí světsko-politickou a zároveň jejich souběžná autonomie. I když se členské státy středověké římské říše tímto podvojným rámcovým principem řídily, činily tak vždy podle svého tradičního, individuálně autonomního prostředí ve svém vlastním státoprávním politickém rámci. Evropské státy za hranicemi středověké římské říše vytvářely spolu s ní jediný evropský celek - křesťanstvo - a do vzniku reformace uznávaly autoritu jediného evropského duchovně-mocenského centra. Reformace jedinou centrální evropskou duchovní instituci omezila jen na katolické státy. Společné uznání autority křesťanských náboženských zásad však reformace obohatila oživujícím důrazem na nezastupitelnost individualit náboženského křesťanského svědomí, na níž byla později založena evropská, resp. euro-americké demokratická civilizace.

Po tisíciletí ukotvovaná, prohlubovaná, tříbená a rozvíjená pluralitní podstata evropanství je neslučitelná s každou snahou potlačit evropskou různorodost politických, nyní demokratických státních tradic ve prospěch centrálně řízeného celoevropského státoprávního útvaru. Prvním „postřímským" případem této slepé vývojové cesty bylo Napoleonovo celoevropské dobyvačné úsilí na počátku devatenáctého století. Jeho válečné a politické tažení Evropou sice napomohlo postupné demokratizaci a rozvolnění absolutisticky ovládaných státoprávních částí Evropy, zejména od Německa na východ, jih a jihovýchod, na druhé straně však muselo nutně selhat v konfrontaci s tradiční kulturně založenou různorodostí evropských politických národů, jíž nelze podřídit jedné právní a administrativní soustavě.

Po Napoleonovi následovalo jako pozdní odveta německé, tentokrát již výslovně a jednoznačně protidemokraticky zacílené válečné úsilí o podmanění Evropy a světa v první světové válce. I tento projekt na ovládnutí Evropy ztroskotal na pluralitní kulturně-politické podstatě Evropy v podobě odporu politicko-národních evropských individualit proti německé centralizaci. Na straně demokraticky orientovaných evropských států a národů se do první světové války zapojily z nejlepších evropských tradic vzniklé Spojené státy americké, aby válku rozhodly ve prospěch evropské demokratické civilizace založené na projektu úzké poválečné součinnosti samostatných demokratických států Evropy. Tehdy se začalo uskutečňovat Masarykovo (Palackým inspirované a dodnes vysoce aktuální) pojetí volné evropské federace jako skloubení principů centralizace a autonomizace na charakteristicky evropském, pluralitně demokratickém základě rovnoprávnosti malých demokratických států s velkými. Jeho zřejmým pokračováním bylo úsilí o vznik Spojených států evropských z roku 1929 a 1930, vedené francouzským ministrem zahraničí Aristidem Briandem.

Druhý, tentokrát již totalitní pokus Německa zabránit nadějnému demokratickému vývoji Evropy a učinit z ní jediný totalitní celek řízený Německem opět ztroskotal na odporu spojených demokratických národů. Vzápětí poté se však Evropa stala rozpolceným územím střetu globálních dobyvačných plánů totalitního komunistického Ruska, ovládnuvšího její východní polovinu, s demokratickým svobodným světem, vedeným Spojenými státy americkými.

Situace po válce

Spojené státy americké jako rozhodující demokratický stát světa během studené války jednoznačně podporovaly realizaci všech záměrů sjednotit a v zápase s komunistickým totalitním ohrožením demokratické civilizace posílit demokratickou část Evropy. Prvním nositelem poválečného projektu Spojených států evropských se stal v roce 1946 Winston Churchill. V zásadě navazoval na masarykovsko-wilsonovskou, resp. briandovskou tradici a měl naprostou podporu Spojených států. Jeho aktivity nicméně zastínil pluralitní, demokratické podstatě Evropy značně protichůdný plán evropské federace Jeana Monneta a Roberta Schumana z roku 1950. Jejich projekt spočíval v záměru vytvořit z Evropy postupně (prostřednictvím nadstátně a centrálně řízené ekonomické součinnosti) de facto státně centralizovaný útvar, jenž by zároveň vyloučil opakování německo-francouzské politicko-vojenské rivality, jež stála na počátku dvou světových válek.

Souběžným, teprve od počátku šedesátých let jen opatrně vyslovovaným strategickým záměrem takto pojatého centralizačního pojetí evropského federalismu se stala politická velmocenská konkurence Evropy (pod francouzsko-německým vedením) se Spojenými státy americkými. V době studené války ale tyto významné skutečnosti překrýval střet demokratického světa s komunistickým totalitarismem a z něj vyplývající nezbytnost rychle stabilizovat a upevnit poválečnou demokratickou Evropu. Proto byla americká podpora nepříliš demokratickému Schumanovu a Monnetovu pojetí evropské integrace, jež svými hlavními rysy dodnes určuje cestu od Evropských společenství k Evropské unii, opět jednoznačná.

Dosavadní vývoj evropské integrace vedl od nadstátní koncepce Evropského společenství uhlí a oceli, Euratomu a Evropského hospodářského společenství přes Jednotný evropský akt, maastrichtské ustavení Evropské unie a Amsterodamskou a Nicejskou smlouvu až k nynějšímu, členskými vládami EU podepsanému, ale jejich státy převážně neratifikovanému textu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu.

Euroústava

Uvedený, nápadně překotný postup od smlouvy ke smlouvě se vyznačuje stále zjevnějším vůdčím rysem. Je jím úsilí krok za krokem odstraňovat státní ústavní svrchovanost evropských demokracií ve prospěch tzv. evropského federalismu. Tento pojem znamená postupné faktické zřizování unitární státní struktury Evropské unie, právně jednoznačně nadřazené nad demokratickou ústavní svrchovanost členských států. Text Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu tuto skutečnost formuluje klíčovým článkem I-6. Jeho stručné a jasné znění je následující: „Ústava a právo přijaté institucemi Unie má ve výkonu na ni převedených kompetencí přednost před právem členských států." Zde je nezbytné dodat, že zákonodárství Evropské unie se ve srovnání s tradičně evropským, tedy římským pojetím zákona jako meze svobody jednání, jež nestanovuje, co občan má dělat, ale co dělat nesmí, kloní k opačnému, francouzsko-německému právnímu pólu. Jinými slovy, v tzv. evropském právu zřetelně převažují normy, jež výslovně nařizují, co mají občané dělat. Zákony Evropské unie stojí nad ústavami a zákony demokratických členských států EU, což znamená, že demokratické státy začleněné do Evropské unie předávají svou právní svrchovanost právu unijních institucí. Přijetím Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu přestávají zejména malé státy, jako je Česká republika, v právním smyslu fakticky existovat jako svrchované samostatné státy.

Této základní skutečnosti logicky odpovídá změněné mezinárodněprávní postavení Evropské unie, jež výslovně stanovuje následující článek I-7. Jeho lapidární znění stanovuje, že „Unie má právní subjektivitu". Od roku 1958, kdy vstoupila v platnost Smlouva o Evropském hospodářském společenství, měla právní subjektivitu „jen" tehdejší (právně samostatná) společenství. To znamená, že jejich členské země se při uzavírání obchodních a jiných ekonomických smluv s jinými státy již tehdy nemohly na mezinárodní scéně rozhodovat jako samostatné právní subjekty. Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu „pouze" zahrnuje ty oblasti, kde dosud mezinárodněprávní svrchovanost existovala, tedy oblast soudní a policejní spolupráce a zahraniční politiku a obranu.

Zahraničí, bezpečnost, obrana

Sféra obrany dosud zahrnuje výjimku v podobě výslovného uznání existujících suverénních závazků, jež vyplývají ze souběžného členství některých (ve skutečnosti ale většiny) členských států EU v NATO jako „základu jejich kolektivní obrany a fóra jejího uskutečňování" (článek I-41-7). Tato formulace do textu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu začleňuje podmínku, kterou si do Amsterodamské smlouvy z roku 1997 prosadila Velká Británie jako výhradu, jež umožnila její souhlas se společnou bezpečnostní a obrannou politikou Evropské unie.

V případě společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU, jak ji formuluje Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu, se lze často setkat s námitkou, jež popírá ztrátu zahraničněpolitické svrchovanosti členských států poukazem na jednomyslný způsob rozhodování Evropské rady. Konkrétní pravidla jednomyslného rozhodování o zahraniční politice, jak je vysvětluje třetí hlava Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, však takovou námitku neopodstatňují. Existenci jednomyslného rozhodování o společné zahraniční politice v zásadě znemožňuje už první část článku 300. Údajně jednomyslné rozhodování Evropské rady o přijetí tzv. evropského rozhodnutí probíhá totiž tak, že každý člen Rady, tedy vrcholný zástupce členského státu ve funkci ministra zahraničí, může prohlásit, že se zdržuje hlasování. To v prvé řadě znamená, že nesmí hlasovat proti, a tak návrh vetovat. Označení takto stanoveného způsobu hlasování za jednomyslné vůbec není na místě, neboť vylučuje možnost dané návrhy zamítnout nesouhlasem jednoho členského státu. Nesouhlasící členský stát navíc nesmí jednat samostatně. Ostatní členské státy totiž budou respektovat pouze jeho zahraničněpolitickou pasivitu. To znamená, že Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu v zahraniční politice fakticky znemožňuje skutečné jednomyslné hlasování. Tento fakt podtrhuje i následující paragraf uvedeného článku 300, jenž s výjimkou vojenských a obranných záležitostí stanovuje v oblasti společné zahraniční politiky rozhodování Rady kvalifikovanou většinou. (Jednomyslné hlasování Evropské rady po nesouhlasu členského státu s většinovým hlasováním je podmíněno předchozím většinovým souhlasem Rady ministrů po neúspěšných konzultacích unijního ministra zahraničí s tímto státem. To znamená, že bez předchozího většinového souhlasu se jednomyslně nehlasuje.)

Kvalifikovaná většina

Rozhodování kvalifikovanou většinou je v Evropské unii nejrozšířenějším předepsaným způsobem přijímání rozhodnutí. Rovnoprávnost malých členských států s velkými se tak zásadně popírá. Děje se tak v souladu s dosavadním, evropské realitě protichůdným trendem rozšiřovat tento způsob hlasování na stále větší počet tzv. evropských politik. Tato skutečnost vyplývá ze srovnání textů po sobě následujících evropských integračních smluv. Ve Smlouvě zakládající Ústavu pro Evropu pak u tohoto typu hlasování nově převládá populační princip, tedy nesrovnatelně vyšší váha hlasu velkých členských států EU. Oproti platné Smlouvě z Nice se např. váha hlasu České republiky snižuje téměř o polovinu, zatímco váha hlasu Německa je v porovnání s Nicejskou smlouvou dvojnásobná. To znamená, že nadstátní povaha nově zřizované Evropské unie v první řadě usnadňuje faktickou nadvládu evropských velmocí nad menšími členskými státy.

Evropskou a vůbec západní právní kulturu v tzv. evropské ústavě odstraňuje metoda jakéhosi právního bianko šeku. Tu do evropské ústavy začleňuje například doložka o flexibilitě (článek I-18), jež umožňuje, aby si Rada ministrů mohla jednomyslným hlasováním libovolně rozšiřovat své pravomoci. Do stejné kategorie patří i článek IV-444 umožňující Evropské radě jednomyslně zmocnit Radu ministrů rozhodovat kvalifikovanou většinou tam, kde se dosud rozhodovalo jednomyslně. Sem fakticky spadají všechna další, nápadně vágně formulovaná ustanovení dokumentu, např. v partiích o posílené spolupráci členských států, omezení základních lidských práv (článek II-112), přenášení blíže neurčených legislativních pravomocí na Evropskou komisi (článek I-36) a rovněž ustanovení o možnosti měnit většinovým hlasováním Rady ministrů některé pasáže o hospodářské politice (článek III-187).

To vše znamená, že evropská ústava neuznává klíčové pravidlo evropské právní civilizace, podle nějž se platné ústavy mohou měnit pouze a výlučně demokratickým zákonodárným postupem stejné váhy, jímž byly přijaty a vstoupily v platnost. Uvedené případy popření evropské a západní právní kultury evropskou ústavou mají zřejmě umožnit demokraticky nekontrolovanou přeměnu do tentokrát již zcela výslovné právní podoby evropského státního útvaru.

Proti skutečnostem, jež prokazují, že evropská ústava odstraňuje ústavní svrchovanost členských států, se někdy argumentuje nově zavedenou pravomocí parlamentů jednotlivých členských států. Příslušné protokoly evropské ústavy ale takovou námitku vůbec neopodstatňují. Podle nich mají být parlamenty demokratických členských států EU včas informovány o chystaných návrzích unijních zákonů a do šesti týdnů mohou seznámit příslušné unijní instituce se svým odmítavým stanoviskem. Instituce EU ale mají vzít odmítavá stanoviska v úvahu pouze tehdy, odmítne-li daný návrh nejméně jedna třetina hlasů přidělených parlamentům členských států (pro oblast součinnosti v soudnictví a policejních věcech stačí jedna čtvrtina). Po takovém přezkoumání se příslušná unijní instituce může rozhodnout návrh zákona neměnit, doplnit, či stáhnout. To ale znamená, že nesouhlas třetiny, ve výjimečných případech čtvrtiny hlasů parlamentů členských států s návrhem unijního zákona vůbec nemusí znamenat jeho zamítnutí. Stručně řečeno, parlamenty členských států nemohou zamítnout zákony Evropské unie, s nimiž nesouhlasí. Je tomu tak proto, že podle klíčového článku I-6 evropské ústavy o přednosti práva EU před právem členských států nejsou národní parlamenty při tvorbě a přijímání unijního práva suverénním zákonodárným sborem.

Organizace evropských států

O tzv. evropské ústavě lze souhrnně konstatovat, že ty její pasáže, jež členským státům formálně umožňují obranu proti ztrátě jejich samostatnosti, ve skutečnosti takovou pojistku za stanovených podmínek a v souvislosti s jinými partiemi textu ústavy zpravidla vylučují. Ze všech uváděných důvodů je zřejmé, že Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu vytváří po ústavněprávní stránce via facti naprosto novou státní suverenitu v demokratickém a právním ohledu výrazně deficitního státu Evropská unie. Nová suverenita Evropské unie odstraňuje v demokratickém ústavním smyslu legitimní a reálnou ústavní svrchovanost evropských demokratických států, což se v roce 2005 přesvědčivě ukázalo nejen na neschopnosti EU dodržovat Pakt stability a růstu, umožňující existenci eura, ale i v květnovém francouzském a červnovém nizozemském zamítnutí evropské ústavy. Do téže souvislosti patří i zářijový patový výsledek německých parlamentních voleb. Německo se stalo spolu s Francií hlavní překážkou nezbytných zásadních reforem politicky a ekonomicky stále archaičtější Evropské unie.

Je nejvyšší čas, aby evropské demokracie (zejména pak členské státy Evropské unie) začaly v tradiční transatlantické součinnosti s USA uskutečňovat původní, skutečně perspektivní a s politickou podstatou Evropy identický projekt demokratické evropské jednoty. Podnětný návrh v tomto směru předložil prezident České republiky Václav Klaus. Vytvořme novou, tentokrát evropské realitě odpovídající „unii" - Organizaci evropských států. Jejím základem by se stala zásada kooperace v oblastech, v nichž ty státy, které si to přejí, chtějí postupovat společně. Princip kooperace znamená, že by se nadstátní federalistické instituce Evropské unie, tedy zejména Evropská komise, Evropský soudní dvůr a Evropský parlament, staly nadbytečnými. Pro fungování nové organizace evropských demokracií by zcela postačovala Evropská rada, založená na principu jednomyslného rozhodování, a příslušné Rady ministrů, pokaždé v takové sestavě kooperujících států, jež by si společný postup v dané oblasti aktuálně přály. Taková sestava by fakticky byla rozšířenou institucionální strukturou NATO a společného Evropského hospodářského prostoru se všemi státy Evropského sdružení volného obchodu, čímž by se stala nezbytnou i silná transatlantická vazba evropských demokracií na USA. Namísto německo-francouzské koncepce „staré Evropy" by Organizace evropských států spočívala na evropsky ověřitelně spravedlivém principu rovnoprávnosti malých evropských demokracií s velkými, jak si to v průkopnické práci Nová Evropa představoval už T. G. Masaryk a po druhé světové válce ve slavné curyšské řeči Winston Churchill.

Autor je filozof.

Diskuse