Kdo zajistí evropskou bezpečnost?

Severoatlantická aliance je dnes hlavním hráčem při zajišťování evropské bezpečnosti. S koncem mise v Afghánistánu a přesunem Spojených států do Asie ale bude NATO nuceno hledat novou roli. Budoucnost aliance přitom bude klíčová pro rozvoj společné bezpečnostní a obranné politiky EU, tedy pro přebírání odpovědnosti evropských států za vlastní bezpečnost.

EU: od spoléhání na NATO směrem k aktivnímu zájmu

Zabránit ozbrojenému konfliktu v Evropě bylo hlavní motivací k zahájení evropské integrace. Myšlenka na vojenskou spolupráci zůstala v rámci Evropského společenství uhlí a oceli – přes rozvoj zejména hospodářské spolupráce – přítomna a kulminovala tzv. Plevenovým plánem na vytvoření společné, integrované evropské armády se společným velením. Ten ovšem selhal podobně jako pozdější Fouchetův plán a další iniciativy. Spolupráce v oblasti bezpečnostní a obranné politiky tak zůstávala po celou dobu studené války stranou.

Za evropskou bezpečnost namísto Evropských společenství dlouho zodpovídala Organizace severoatlantické smlouvy. Poté, co k NATO v roce 1955 přistoupilo Německo, byli všichni zakládající členové ES zároveň členy aliance, a mohli snadno koordinovat svoji bezpečnostní a obrannou politiku v samostatné (a díky přítomnosti Spojených států vlivnější) organizaci. Změna přišla až po skončení studené války, v kontextu rozšiřování členské základny a prohlubující se integrace Evropské unie.

Balkánské války v 90. letech znamenaly kolektivní selhání Unie reagovat v rámci Maastrichtskou smlouvou zavedené společné zahraniční a bezpečnostní politiky. V reakci na tento neúspěch se v prosinci 1998 v Saint Malo tehdejší francouzský prezident Jacques Chirac a britský premiér Tony Blair shodli na potřebě vytvoření Evropské bezpečnostní a obranné politiky a společně deklarovali, že „EU musí disponovat kapacitami pro autonomní akci, podpořenou dostatečnými vojenskými silami“. Toto prohlášení znamenalo zásadní krok ve snaze zajistit evropskou bezpečnost nezávisle na NATO.

Od té doby si Unie vytvořila celou řadu institucí a mechanismů k dosažení cílů v souladu s deklarací ze Saint Malo. Přijetím evropské bezpečnostní strategie v prosinci 2003, strategie boje proti terorismu, proti šíření zbraní hromadného ničení a dalších zásadních dokumentů EU učinila krok směrem k aktivní roli v boji s aktuálními bezpečnostními hrozbami. Při realizaci společné bezpečnostní a obranné politiky ovšem Unie musí respektovat vnější bezpečnostně-politické prostředí, jehož klíčovým hráčem zůstává NATO.

Zatímco SBOP je stále v procesu tvorby, Severoatlantická aliance sama bude nucena definovat svou budoucí roli po skončení mise v Afghánistánu a v kontextu strategického přeorientování USA na jihovýchodní Asii. NATO se může postupně vrátit k svému původnímu cíli, teritoriální statické obraně, nebo se naopak stát flexibilním nástrojem s globální použitelností. Kterým směrem se vydá, bude mít zásadní dopad na rozvoj SBOP a na zajišťování evropské bezpečnosti.

Nejasné rozdělení rolí

NATO zůstane garantem konvenční obrany. Ovšem v boji s bezpečnostními hrozbami – s terorismem, proliferací zbraní hromadného ničení, environmentálními riziky a při ochraně kritické infrastruktury – si EU a Severoatlantická aliance konkurují. Tento stav (bez jasného vymezení pravomocí a efektivní spolupráce) vede k nižší akceschopnosti.

Obě organizace jsou vystavěny na identických hodnotách – respektu k lidské důstojnosti, svobodě, demokracii a vládě práva a uznávání lidských práv – a jejich členská základna se do značné míry překrývá. 21 členů je společných, odečteme-li USA a Kanadu, Island i Norsko jsou dlouhodobými členy Evropské zóny volného obchodu (EFTA), a s Unií jsou tak velmi těsně svázány. Turecko má s EU uzavřenu asociační dohodu a je dlouhodobým strategickým partnerem, Chorvatsko bude členem EU od července 2013, a vyšle tak zásadní impulz směrem k Albánii i celému Balkánu. Vně NATO zůstávají z členů Unie státy dlouhodobě neutrální (Rakousko, Irsko) nebo vojensky nezajímavé (Finsko, Malta a Kypr). V alianci je sedm členských států EU z dvacítky zemí s největšími absolutními výdaji na obranu na světě.

Sdílené hodnoty a překrývající se členská základna vedou ke shodnému vnímání bezpečnostního prostředí a hrozeb (proti nimž je třeba logicky využívat podobných nástrojů). NATO postupně začalo včleňovat do své kompetence celé spektrum operací krizového managementu, od mírových operací přes výcvikové mise až po logistickou podporu, pozorovatelské operace a humanitární pomoc. Po čtyřiceti třech letech od svého založení se díky nasazení v Bosně a Hercegovině stalo operační organizací. Ovšem, v kontrastu s předpoklady z roku 1949, mimo území vlastních členských států. Působnost NATO je tak extrémně konvergentní s cíli společné bezpečnostní a obranné politiky EU. V rámci 11 velkých misí aliance uskutečnila operace pestrého charakteru: 3 bojové (včetně bezletové zóny v Libyi), 3 stabilizační, 3 asistenční, 2 odzbrojovací a po jedné poradní, humanitární a protipirátské (v součinnosti s EU). Činnost „poststudenoválečného“ NATO se tedy viditelně překrývá s cíli EU, vymezenými Petersberskými úkoly, které obsahují odzbrojovací operace, humanitární a záchranné mise, mise pro předcházení konfliktů a udržení míru, řešení krizí a stabilizační mise.

Ačkoliv se EU a NATO daří v rámci některých misí spolupracovat, skutečné „slití“ obou organizací v jednu očekávat nelze. Už jen kvůli otázce Kypru a s ohledem na existenci neutrálních členů EU a nečlenů NATO. Bude proto nezbytné přesněji definovat cíle a působnost obou organizací. Konkrétní podoba budoucí spolupráce přitom bude určována mnoha faktory: přístupem Spojených států k bezpečnostním otázkám v kontextu strategického „rebalancu“ do východní Asie, ochotou Evropy investovat do obrany a hrát aktivní roli či zájmem členských států EU o posílení bezpečnostní role Evropské unie.

NATO jako statický regionální aktér

Regionální NATO bez výraznějších ambic Spojených států k prosazování svých bezpečnostních zájmů prostřednictvím aliance by se nevyhnutelně vrátilo blíže svému původnímu smyslu – statické obraně vlastního území. Zatímco garanci primární obrany před přímou vojenskou hrozbou by evropským členským státům nadále zajišťoval článek 5 Washingtonské smlouvy, řešení bezpečnostních výzev pro evropský prostor by se nevyhnutelně přesunulo směrem k Evropské unii. Další rozvoj nástrojů a mechanismů spolupráce v rámci SBOP by pak pro evropské státy představoval nejefektivnější způsob, jak společně čelit mezinárodním hrozbám bez závislosti na konsenzu se Spojenými státy.

EU by tak byla do značné míry sama zodpovědná za vlastní bezpečnost v oblasti boje s terorismem, mezinárodním organizovaným zločinem, nežádoucí imigrací, ale rovněž s řešením humanitárních nebo vojenských krizí ve státech, v nichž by Spojené státy nebyly ochotny k akci prostřednictvím NATO. Intervence vojsk Francie a Africké unie v Mali a následné nasazení mise EU pod hlavičkou SBOP je dobrým příkladem primárně regionálních bezpečnostních výzev, při jejichž řešení bude odpovědnost ležet na EU, nikoliv na NATO.

Statické NATO by si na jedné straně udrželo důvěryhodnost jako kolektivní obranná aliance a na straně druhé by se členské státy EU a NATO vyhnuly obviněním z hegemonistických ambic, které by mohlo vyvolat zapojení NATO v globálním měřítku.

Globální NATO

Druhou alternativou je NATO, které bude flexibilní a schopné akcí rozličného typu v nejrůznějších částech planety. Globální NATO by znamenalo absolutní odklon od původního smyslu organizace. Aliance by se stala nástrojem členských zemí k prosazování strategických a bezpečnostních zájmů nepředstavujících přímou bezpečnostní hrozbu, s působností i mimo vlastní území nebo území na vnějších hranicích.

Flexibilní NATO s globální působností by rozsahem své činnosti postavilo společnou bezpečnostní a obrannou politiku na druhou kolej. Ochota evropských zemí účastnit se misí a operací NATO v oblastech, které se netýkají jejich primárního bezpečnostního zájmu, by implicitně vedla k recipročnímu chování USA. SBOP by tak měla pouze doplňkový charakter obsahující zejména preventivní a civilní mise a iniciativy. Užší spolupráce v rámci NATO by pochopitelně vedla k posilování transatlantických vazeb. Absence skutečně funkční bezpečnostní politiky v rámci EU by ale citelně oslabila roli Unie na mezinárodní scéně, kde je funkční zahraniční a bezpečnostní politika nezbytným předpokladem pro efektivní prosazování zájmů.

Evropské státy mají rozhodnutí ve svých rukou

Kterým z těchto dvou směrů se NATO vydá, se bude odvíjet od přístupu evropských členských států k organizaci. Mají-li si ovšem evropské země zachovat vliv na konečný výsledek, musí zvýšit výdaje na obranu, aby byly schopny efektivně zajišťovat vlastní bezpečnost a byly schopným spojencem.

Nepoměr mezi výdaji na obranu a vojenskými kapacitami Spojených států a ostatních členů NATO je dobře znám a alarmující. V roce 2012 pouze dvě evropské členské země překonaly požadovanou výši výdajů na obranu dosahující alespoň 2 % HDP, zatímco sedm zemí naopak kleslo až k hranici 1 % HDP. Nebezpečný je rovněž fakt, že spíše než o důsledek finanční krize jde o dlouhodobý trend. Rok před vypuknutím krize (tj. v roce 2007) překonaly 2 % HDP pouze čtyři evropské státy. Ze skromného rozpočtu jen čtyři evropské země vydaly v roce 2012 alespoň pětinu obranného rozpočtu na pořízení vybavení. Z 220 miliard USD vydaných členy NATO na nákup vybavení v roce 2012 pokryly Evropa a Kanada pouhých 50 miliard. Ačkoliv NATO jako celek v roce 2011 tvořilo 60 % celkových světových nákladů na zbrojení, 41 % generovaly Spojené státy.

Tento ohromný nepoměr logicky vede k opatrnému přístupu USA k budoucí roli NATO. V případě, že nedojde ke zvýšení výdajů evropských států na obranu, a bude tedy nadále přetrvávat současný stav, NATO se nevyhnutelně stane spíše statickou organizací. Stejný následek, ovšem na základě vědomého rozhodnutí, by měla preference rozvoje SBOP na úkor aliance.

Podaří-li se evropským zemím přesvědčit USA, že aktivní členství v NATO má pro Spojené státy smysl, budou moci snadněji definovat role příslušící NATO a SBOP. Evropané budou moci využít kapacit Spojených států k hájení vlastních zájmů. Obhajovat raison d’etre SBOP v případě „globalizace“ NATO ovšem bude velmi obtížné.

Zahájení evropské integrace vyžadovalo odvahu a vizi. Dnes, o téměř 60 let později, je Evropa bezpečnější a stabilnější, než by si tehdejší architekti projektu odvážili doufat. Má-li tomu tak být i nadále, politická odvaha a vize zůstávají stejně potřebnými.

Diskuse