Ústavní galimatyáš na pokračování

Několik poznámek k ústavní novele plánující zavedení konstruktivního vyjádření nedůvěry

Je 24. březen 2009. Na programu jednání schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je jediný bod: návrh na vyslovení nedůvěry druhé vládě Mirka Topolánka. Přestože se jedná v tomto období již o pátý pokus opozice kabinet svrhnout, nedávné spory uvnitř Občanské demokratické strany a Strany zelených dávají tušit, že tentokrát se nemusí jednat o rutinní a pro opozici předem prohranou záležitost. Potvrzuje to i diskuse, která samotnému hlasování předchází a ze které je zřejmé, že rebelující poslanci nehodlají ze svého kritického postoje vůči vládě - ať už je motivován čímkoli - ustoupit. Poslanci hlasují veřejně, jednotlivě a jmenovitě. V 18:23, kdy došla řada na posledního z rebelujících poslanců, Věru Jakubkovou, je jasno.

Mirek Topolánek doplňuje svoji politickou kariéru o další rekord - není jen prvním českým (a československým) premiérem, jehož vládě nebyla vyslovena důvěra, ale je i prvním předsedou kabinetu, kterému byla vyslovena nedůvěra. Opoziční poslanci v čele s předsedou sociální demokracie Jiřím Paroubkem by si měli užívat triumfu, v jejich obličejích se však zračí překvapení a nejistota. První část plánu se podařila, druhá část - vytvoření nového kabinetu - za stávajícího rozložení sil ve Sněmovně absentuje. Pád vlády navíc přichází v historicky výjimečné a medializované době prvního českého předsednictví Radě Evropské unie.

Situaci následně nezachrání ani okopírování řešení vládní krize z přelomu let 1997 a 1998, neboť Ústavní soud prohlašuje ad hoc přijatý zákon o předčasném rozpuštění Poslanecké sněmovny za protiústavní. Poté, co sociální demokracie ustoupí od záměru rozpustit Poslaneckou sněmovnu, což umožnila narychlo přijatá novela čl. 35 Ústavy, pokračuje rok trvající agonie „nepolitické", ale hlavně neakceschopné vlády Jana Fischera.

Zmíněná novela čl. 35 Ústavy umožňující „samorozpuštění" Poslanecké sněmovny, pokud s ním souhlasí dvoutřetinová většina všech poslanců, není jediným ústavně-inženýrským „dědictvím" pádu vlády z jara 2009. V programovém prohlášení koaliční vlády Petra Nečase se objevil mimo jiné závazek, že vláda zavede „princip konstruktivního vyjádření nedůvěry k (sic!) vládě". Vláda novelu předložila (sněmovní tisk 668), ale dle informací z Poslanecké sněmovny zatím nebylo kvůli absenci předjednané podpory (ke schválení je třeba kvalifikovaná třípetinová většina všech poslanců) zahájeno první čtení.

Konstruktivní vyjádření nedůvěry bývá obecně (a oprávněně) hodnoceno pozitivně, když se jedná o nástroj, který pomáhá racionalizovat fungování politického režimu. Věhlas získalo především kvůli tomu, že se po druhé světové válce stalo součástí ústavního systému Spolkové republiky Německo. Ve svých ústavách je mají ale i další země jako Belgie, Maďarsko, Polsko, Slovinsko nebo Španělsko. Podstatou konstruktivního vyjádření nedůvěry je skutečnost, že zároveň s vyslovením nedůvěry vládě poslanci hlasují o novém předsedovi vlády. Nestačí bořit, ale je nutno i tvořit (tj. schválit alternativu stávajícímu premiérovi). Neúspěšný pokus o konstruktivní vyjádření nedůvěry vládě bývá zpravidla spojen s možností hlavy státu rozpustit zákonodárný sbor a vypsat předčasné volby. Jinými slovy, poslanci by si měli řádně rozmyslet (třeba i s ohledem na své mandáty a platy), než se odhodlají k tomu, aby vyvolali hlasování o nedůvěře vládě. Některé ústavní úpravy jdou ještě dále a hrozbu „nadužívání" pokusů o vyslovení nedůvěry vládě limitují počtem (maximálně jednou za celé volební období - Španělsko) nebo frekvencí (maximálně jednou za tři měsíce - Polsko). Pokud je nedůvěra vládě vyslovena, nově zvolený premiér mající za sebou oporu většiny parlamentu sestaví novou vládu a „jede se dál". Institut konstruktivního vyjádření nedůvěry tedy v zásadě posiluje pozici vlády, resp. jejího předsedy vůči zákonodárné moci a měl by napomáhat stabilitě vlády.

Jak se v české kotlině stalo zvykem, ústavní novely bývají šity horkou jehlou a neberou v potaz širší kontext ústavně-politického systému a původní záměry ústavodárce (příkladem budiž zmíněný „samorozpouštěcí" mechanismus nebo zavedení přímé volby prezidenta). Bohužel je to i případ vládního návrhu ústavní novely zavádějící konstruktivní vyjádření nedůvěry.

Jádrem novely je doplnění znění čl. 72 Ústavy, který upravuje institut vyslovení nedůvěry. Nově je třeba návrh na vyslovení nedůvěry vládě, k němuž má být nadále oprávněno alespoň 50 poslanců, doprovodit uvedením jména nového premiéra. O daném návrhu se smí dle navržené úpravy hlasovat nejdříve 48 hodin od jeho podání. Je-li vládě vyslovena nedůvěra (nutná absolutní většina všech poslanců), v návrhu uvedená osoba se stává kandidátem Sněmovny na post předsedy vlády. Předsedu vlády jmenuje prezident republiky.

Na první pohled by bylo možné navrhovanou úpravu hodnotit jako krok správným směrem znesnadňující „lehkomyslné" pokusy o svržení kabinetu. Navrhovaná změna čl. 72 však ve skutečnosti velmi výrazně limituje výhody, pro které bývá konstruktivní vyjádření nedůvěry do ústav inkorporováno. A to je největší problém vládní novely. Důvodem je nezměněné znění čl. 68 Ústavy. Podle navrhované změny Ústavy totiž také vláda, v jejímž čele stojí předseda jmenovaný prezidentem v důsledku úspěšného pokusu o konstruktivní vyjádření nedůvěry, musí do třiceti dnů po svém jmenování předstoupit před Poslaneckou sněmovnu a žádat ji o důvěru. Takový postup nezná ani německá, ani polská, nebo slovinská úprava. Ve všech případech se důvěra vlády odvozuje od legitimity, kterou získal premiér v úspěšném hlasování o konstruktivním vyjádření nedůvěry. Právě proto je česká úprava nežádoucím způsobem originální.

Nejenže předseda vlády má znovu žádat o důvěru, kterou de facto už získal na základě předchozího hlasování, ale především se po případné novelizaci nikterak nemění pozice Sněmovny. Možnost vzniku vládní krize podobné té na jaře 2009 se jen odsouvá o jedno jmenování a jedno hlasování dále. V kontextu vládou navrhované novely Ústavy totiž nemusí být pro Sněmovnu (zejména pokud tím hlavním cílem je shodit stávající vládu) vůbec důležité, koho navrhne prostřednictvím konstruktivního vyjádření nedůvěry jako nového předsedu vlády. S klidným svědomím si může jako novou premiérku odhlasovat třeba Pučálkovic Aminu, neboť ví, že za pár týdnů nemusí její vládě vyslovit důvěru, a tím ji okamžitě pošle do demise, čímž vládní krizi jen prodlouží. Novela Ústavy tak k procesu paralelního boření a tvoření vlády přidává zcela nesmyslně ještě jednu možnost - „korektivní destrukci". Navíc neúspěšný pokus o konstruktivní vyslovení nedůvěry vládě není dle navrhované novely sankcionován možností rozpuštění Sněmovny (jak bývá v jiných ústavách obsahujících konstruktivní vyjádření nedůvěry obvyklé).

V této souvislosti je jen druhořadým problémem, že lze zpochybnit i efektivitu opatření směřujícího k omezení nadužívání institutu vyslovení nedůvěry vládě, které novela obsahuje. Vedle zmíněné absence sankce v podobě rozpuštění Sněmovny po neúspěšném pokusu o konstruktivní vyslovení nedůvěry může další pokus následovat za stejných podmínek nejdříve za šest měsíců. Stále tedy zůstává prostor pro sedm pokusů v průběhu volebního období. Pokud se podíváme na frekvenci pokusů o vyslovení nedůvěry vládě ve volebním období 2006-2010, tak to přílišný rozdíl není. Navíc pokus o vyslovení nedůvěry vládě může přijít i dříve, jen je třeba, aby se k návrhu připojilo 80 namísto 50 poslanců, což v situaci těsných vládních většin nemusí být zas takový problém.

Souhrnně řečeno, vládní návrh Ústavy byl sice veden dobrým úmyslem, praktické zpracování se však míjí účinkem a činí navrhovanou úpravu ve stávajícím znění prakticky zbytečnou. Pro současný ústavně-politický systém České republiky by proto bylo dobře, kdyby v této podobě uvedená novela nebyla Parlamentem schválena.

Diskuse