Rok po Lisabonu další změna smluv

Zjednodušený postup změn má premiéru kvůli euru

Jedním z prvků Lisabonské smlouvy, které vzbuzovaly během jejího projednávání největší pochybnosti a obavy, bylo zavedení pestré škály možností pro změnu právního rámce EU daného zakládacími smlouvami, které nevyžadují klasickou plnohodnotnou změnu smluv zahrnující ratifikaci ze strany všech členských států. Mezi takové mechanismy patří mimo jiné různá překlenovací ustanovení (paserely) umožňující přechod od jednomyslného hlasování v Radě k většinovému nebo četné klauzule, jež dávají prostor, aby na základě určitého mezikroku (např. jednomyslného rozhodnutí Evropské rady) byl rozšířen prostor pro činnost EU do nových oblastí, kam prozatím bez tohoto mezikroku nemůže. Jedním z mechanismů tohoto druhu je i zjednodušený postup pro přijímání změn upravený v článku 48 odst. 6 Smlouvy o Evropské unii (SEU).

Podle něj Evropská rada může přijmout rozhodnutí o změně všech nebo části ustanovení třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Právě tato část, nadepsaná „Vnitřní politiky a činnosti Unie", obsahuje drtivou většinu pravomocí svěřených Unii. Takové rozhodnutí Evropské rady „nesmí rozšířit pravomoci svěřené Unii" v zakládacích smlouvách. Návrh může podat členský stát, Evropský parlament nebo Komise. Evropská rada rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem a Komisí a, v případě institucionálních změn v měnové oblasti, s Evropskou centrální bankou. Rozhodnutí o změně „vstoupí v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy". Je na jednotlivých státech, jak si vnitrostátní schvalovací mechanismus upraví.

16. prosince 2010, jen pár dní po prvním výročí vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, byl podán první návrh změny založený na tomto ustanovení, a to v souvislosti s plány na vytvoření trvalého mechanismu pro pomoc bankrotujícím státům eurozóny. Příslušné rozhodnutí pak bylo přijato na zasedání Evropské rady ve dnech 24.-25. března 2011. Nyní se rozběhnou vnitrostátní schvalovací procesy, bez kterých akt nemůže vstoupit v platnost. Měly by být uzavřeny do konce roku 2012. Pokud by do té doby rozhodnutí potvrdily podle svých vnitrostátních mechanismů všechny členské státy, vstoupilo by v platnost 1. ledna 2013, jinak až prvním dnem měsíce následujícího po oznámení souhlasu posledním státem.

Níže následuje několik prvotních poznámek a postřehů k přijaté změně.

Přijatá změna a její důvody

Změna je svým textovým rozsahem velmi malá. Do článku 136 SFEU bude vložen odstavec 3, který zní následovně: „Členské státy, jejichž měnou je euro, mohou zavést mechanismus stability, který bude aktivován v případech, kdy to bude nezbytné k zajištění stability eurozóny jako celku. Poskytnutí jakékoli požadované finanční pomoci v rámci tohoto mechanismu bude podléhat přísné podmíněnosti."

Důvod změny je jednoduchý: v zájmu záchrany eura včetně jeho územního rozšíření, tj. aniž by někdo musel z kola ven, je podle mínění rozhodujících aktérů eurozóny potřeba vytvořit mechanismy finanční pomoci pro bankrotující státy měnové unie. Taková pomoc je při rozumném výkladu nynějšího znění smluv zakázána. Článek 125 odst. 1 SFEU (tzv. doložka „no bailout") jasně stanoví: „Unie neodpovídá za závazky ani nepřebírá závazky ústředních vlád, regionálních nebo místních orgánů nebo jiných veřejných orgánů, jiných veřejnoprávních subjektů nebo veřejných podniků kteréhokoli členského státu, pokud se nejedná o vzájemné finanční záruky pro společné uskutečňování určitého záměru. Členský stát neodpovídá za závazky ani nepřebírá závazky ústředních vlád, regionálních nebo místních orgánů nebo jiných veřejných orgánů, jiných veřejnoprávních subjektů nebo veřejných podniků jiného členského státu, aniž jsou dotčeny vzájemné finanční záruky pro společné uskutečňování určitého záměru." Zákaz doplňují články 123 a 124 SFEU zakazující úvěrování orgánů Unie i členských států centrálními bankami nebo jejich zvýhodnění v přístupu k finančním institucím.

Drobnou výjimku z uvedeného zákazu obsahuje článek 122 SFEU, který pamatuje na některé mimořádné krizové situace. Rada může podle odstavce 1 na návrh Komise „rozhodnout v duchu solidarity mezi členskými státy o opatřeních přiměřených hospodářské situaci, zejména když vzniknou závažné obtíže v zásobování určitými produkty, především v oblasti energetiky." Podle odstavce 2 může Rada na návrh Komise poskytnout za určitých podmínek pomoc členskému státu, jemuž nastanou „z důvodu přírodních pohrom nebo mimořádných událostí, které nemůže ovlivnit, obtíže nebo je-li z téhož důvodu vážně ohrožen závažnými obtížemi."

V loňském roce euro následkem dramatické rozpočtové situace Řecka a dalších zemí eurozóny upadlo do největší krize od svého vzniku. Důvody politické (rozhodná snaha o záchranu společné měny v jejích nynějších hranicích coby vlajkové lodi integrace) i ekonomické (pohledávky německých, francouzských a dalších věřitelů v krachujících státech) vedla zřetelně k přehodnocení zásady „no bailout":

1. Byla přijata zvláštní pomoc pro Řecko ve výši 110 miliard eur, která má podobu půjček od zemí eurozóny.

2. Na základě dohody zemí eurozóny byl založen tzv. Evropský nástroj finanční stability (EFSF), instituce, jež může půjčovat peníze těm zemím, kterým by už za rozumných podmínek soukromí investoři nepůjčili. Potřebné prostředky může EFSF získávat půjčkami na kapitálovém trhu, přičemž za jeho dluhy ručí do výše 440 miliard eur země eurozóny v poměru podle svého podílu na splaceném kapitálu Evropské centrální banky.

3. EFSF doplňuje tzv. Evropský mechanismus finanční stabilizace, v rámci kterého Komise může uvolnit finanční prostředky do výše 60 miliard eur. Tuto pomoc mohou čerpat všechny členské státy, tedy nejen členové eurozóny. Tento nástroj byl přijat formou rozhodnutí EU, které bylo přijato na základě zmiňovaného článku 122 odst. 2 SFEU, tedy oné výjimky určené pro reakci na přírodní katastrofy nebo jiné události mimo vliv členského státu. Dané ustanovení tedy bylo vyloženo velmi kreativním způsobem, protože zadlužení vyplývající z vědomě rozhazovačné politiky - byť třeba zesílené následkem světové hospodářské krize - lze těžko označit za mimořádnou událost mimo kontrolu dotčených členských států. Vzhledem k nevoli některých států EU pak přijala Evropská rada závazek, že toto ustanovení již v budoucnu nebude k podobným účelům využíváno.

4. Evropská centrální banka ve velkém nakupovala dluhopisy krachujících států.

Provizorní, narychlo slepený soubor opatření se sporným právním základem a s dočasným trváním (většinou do roku 2013), který doplňuje ještě pomoc přislíbená Mezinárodním měnovým fondem, by měl být podle závěrů Evropské rady z října a prosince 2010 nahrazen trvalým mechanismem pro zajištění finanční stability eurozóny jako celku. Kvůli tomuto mechanismu má dle uvedených závěrů dojít k omezené úpravě zakládacích smluv, která by nerozšířila pravomoci EU (aby byl použitelný článek 48 odst. 6 SEU) a která nebude měnit doložku „no bailout".

Rozšíří změna pravomoci EU?

Klíčovou z hlediska možnosti použití článku 48 odst. 6 SEU je otázka, zda předmětná změna rozšiřuje pravomoci EU, či nikoliv. Základní podmínkou pro uplatnění zjednodušeného postupu pro přijímání změn je, aby k takovému rozšíření nedošlo.

Už v době diskuse o Lisabonské smlouvě bylo v souvislosti s článkem 48 odst. 6 SEU poukazováno na to, že v praxi nemusí být snadné určit, co je a co není rozšíření pravomocí. I v tomto historicky prvním případě uplatnění uvedeného mechanismu zaznívají různé názory. Kupříkladu Petr Mach má za to, že o novou pravomoc jde: „Chystaná novela zcela jasně znamená novou pravomoc EU - vytvořit rozhodnutím členů eurozóny mechanismus pomoci krachujícím státům eurozóny. Jinými slovy, eurozóna nyní takový mechanismus, který by byl v souladu se smlouvou, vytvořit nemůže, po novele by ho vytvořit v souladu se smlouvou mohla."

Tato pro neprávníka poměrně logická úvaha snad směřuje ve faktické rovině k podstatě věci, z právně formálního hlediska je situace nicméně odlišná. Jak je z formulace zřejmé, byly by to členské státy, jejichž měnou je euro, kdo by mohl mechanismus finanční pomoci vytvořit, ne instituce EU. Tato chytrá klička umožňuje předkladatelům úspěšně tvrdit, že Unii nová pravomoc přidělena není a že vytvoření mechanismu je odkázáno na dohodu států. Přitom kdyby věc byla namísto toho svěřena rozhodnutí Rady EU, o novou pravomoc Unie by zcela nepochybně šlo, a postup podle článku 48 odst. 6 SEU by tudíž nemohl být použit.

Komise ve svém stanovisku k návrhu změny uvedla, že jen dojde k potvrzení, že právní rámec Unie nebrání členským státům, jejichž měnou je euro, zavést stálý mechanismus stability umožňující jim obdržet jakoukoli nutnou finanční asistenci. Tato změna podle Komise pravomoci Unii nepřiděluje - nevytváří nový právní základ, který by umožňoval Unii provádět činnost, která nebyla možná před touto změnou - ani neodjímá.

Z praktického hlediska je třeba podotknout, že není příliš velký rozdíl mezi situací, kdy mají o dané věci rozhodnout členské státy mezinárodní dohodou, a situací, kdy by byla stejná záležitost svěřena k úpravě Radě, která by rozhodovala jednomyslně (členské státy by na jednomyslnosti v takovém případě jistě trvaly, protože jde o velmi citlivou záležitost). Navíc je patrné, že mechanismus má být zcela ve službách EU, resp. eurozóny, a má být podřízen základním směrům přijatým na úrovni EU.

Platí dál zásada „no bailout"?

Po přijetí loňských dočasných mechanismů pomoci zmíněných výše mohl být oprávněně kladen otazník nad to, zda zásada „no bailout" zůstala zachována. Má-li být nyní na obdobném základě vytvořen mechanismus trvalý a zakládací smlouvy tomu mají být uzpůsobeny, pochybnosti jen přibývají.

V závěrech Evropské rady z října 2010 a dalších oficiálních prohlášeních se objevuje ujištění, že nová změna článku 136 SFEU by se neměla doložky „no bailout" obsažené v článku 125 SFEU dotknout. Neustále je rovněž zdůrazňováno, že pomoc podle nového stálého mechanismu musí být přísně podmíněná, založená na hospodářském a fiskálním přizpůsobení sanovaného státu, a že dotčené státy mají peníze dostávat formou půjček, nikoliv dotace.

Domnívám se, že všechna tato prohlášení se snaží pouze zastírat skutečný stav a že nevlastnějším důvodem přijaté změny smluv je právě potřeba obroušení klauzule „no bailout". Kdyby tomu tak nebylo, celá změna smluv by vůbec nedávala smysl.

Změna jasně směřuje k tomu, aby určitý druh sanování byl v zájmu udržitelnosti eura podle smluv přípustný. Článek 125 SFEU tímto samozřejmě nemůže zůstat nedotčen; právě z jeho sféry musí být ukrojeno. Rétorická a slohová gymnastika kolem, která není ničím jiným než nenazýváním věcí pravými jmény v zájmu snazšího obhájení změny, na věci samé nic nemění.

Ani pěšky, ani na voze

Přijatá změna zakládacích smluv připomíná pohádku Boženy Němcové o chytré horákyni, která se má dostavit na určené místo „ani ve dne, ani v noci, ani ustrojená, ani nahá, ani pěšky, ani na voze" a která svůj úkol splnila tak, že „vzala režný, velmi řídký žok, oblékla ho na sebe, na jednu nohu vzala punčochu, na druhou naboso střevíc, a když bylo ke třetí hodině, mezi dnem a nocí, sedla na kozu a napolo pěšky, napolo po jezdecku do města se dostala". Právě tak stáli tvůrci změny před úkolem pravomoci Unie zároveň formálně nerozšířit i fakticky rozšířit, zákaz sanování členských států zachovat a zároveň prolomit. Kombinací důvtipné právní kličky a mlžící dikce zadání patrně dostáli na výbornou.

Diskuse