Bude mít EU jednotný občanský zákoník?

Po letech opatrného přešlapování, zbavena po dokončení ratifikačního procesu Lisabonské smlouvy dřívějších rozpaků, odkryla Evropská komise konečně karty a vyjevila svůj zájem vykročit směrem k dalšímu historickému milníku evropské integrace srovnatelnému s vytvořením schengenského prostoru či měnové unie - k rozsáhlé harmonizaci, resp. unifikaci občanského práva či dokonce přijetí jednotného občanského zákoníku.

V minulosti při rozvíjení skromnějších iniciativ v oblasti občanského práva přitom Komise opakovaně ujišťovala, že prosazování občanského zákoníku nebo mohutné harmonizace soukromého práva nemá v úmyslu. Z těchto záměrů byla nicméně mnohými podezřívána, a to zvláště v souvislosti s poněkud mysteriózním projektem tzv. společného referenčního rámce pro evropské smluvní právo (CFR), kterému jsem se podrobněji věnoval v nedávném článku. Komise navrhla jeho vytvoření v roce 2003 a nastínila jej v první řadě jako jakousi nezávaznou příručku či „soubor nástrojů" obsahující doporučená modelová ustanovení smluvního práva, která by sloužila institucím EU při přípravě a novelizacích právních předpisů v této oblasti jako zdroj inspirace, čímž by měla přispět ke zlepšení kvality a sourodosti těchto předpisů. Tento zdánlivě neškodný koncept získal v obecné rovině podporu členských států, což dodalo legitimitu zahájení nákladného přípravného procesu zahrnujícího rozsáhlé akademické práce v rámci ad hoc ustavené sítě právních vědců.

Zatímco podle mínění velké většiny členských států projekt neměl směřovat dál než k uvedené nezávazné inspirační příručce, Komise a Evropský parlament si s ním očividně spojovaly ambicióznější cíle. Komise hovořila o tom, že CFR by se mohl stát základem pro vytvoření tzv. volitelného či opčního nástroje, který by měl představovat jednotnou unijní právní úpravu smluvních závazků, jež by existovala souběžně s vnitrostátními úpravami, aniž by je nahrazovala, a která by byla k dispozici smluvním stranám jako volitelný právní režim pro jejich smlouvy - hovoří se o něm jako o „28. režimu". Dále uváděla, že CFR by mohl inspirovat vnitrostátní zákonodárce a vést k dobrovolnému sbližování právních úprav členských států. Evropský parlament, který dlouhodobě propaguje sjednocení občanského práva v EU, od počátku plédoval za využití CFR jako prostředku k dosažení tohoto cíle. Zvláště podporoval myšlenku opčního nástroje, která se mu v tomto směru patrně jeví jako perspektivní.

Zelená kniha o evropském smluvním právu

Novou dynamiku celý proces dostal s příchodem první „polisabonské" Komise. Nová komisařka pro spravedlnost, základní práva a občanství Viviane Redingová, jinak známá horlivým prosazováním kvót pro ženy ve vedení firem či funkce evropského prokurátora, prohlašovala od počátku svého působení ve funkci, že evropský občanský zákoník je ideál, ke kterému by měla EU směřovat.

1. července 2010 přijala Komise diskusní dokument s názvem „Zelená kniha Komise o možnostech politiky pro pokrok směrem k evropskému smluvnímu právu pro spotřebitele a podniky", v níž jsou - překvapivě zcela bez ohledu na dosavadní výsledky diskuse o CFR - předloženy ke konzultaci zainteresované veřejnosti vybrané možnosti činnosti EU v oblasti občanského práva. Varianty jdou od různých verzí nezávazné příručky pro smluvní právo, z nichž přinejmenším jedna v zásadě odpovídá dosavadní vizi CFR, přes volitelný paralelní právní režim (opční nástroj) či směrnici zavádějící minimální společné standardy smluvního práva až po nařízení stanovící jednotnou úpravu smluvního práva či evropský občanský zákoník.

Z úvodu dokumentu vyplývá, že rozdíly mezi vnitrostátními úpravami smluvního či širšího občanského práva Komise považuje za překážky fungování vnitřního trhu. Přesvědčivou argumentaci na podporu této odvážné teze však v dokumentu budete hledat marně. Je zde jen několik stručných a plytkých tvrzení a odkazů na průzkumy veřejného mínění Eurobarometer. Komise zejména uvádí: „Rozdíly mezi vnitrostátními právními předpisy týkajícími se smluv však mohou přinášet dodatečné náklady na transakce a právní nejistotu pro podnikatele a mohou vést ke snižování důvěry spotřebitelů ve vnitřní trh. Odlišnosti ve vnitrostátním smluvním právu mohou podniky nutit, aby podniky upravily své smluvní podmínky. Vnitrostátní předpisy jsou navíc zřídka dostupné také v ostatních evropských jazycích, což znamená, že účastníci trhu musí vyhledat poradenství u právníka, který zná předpisy právního systému, jehož volbu navrhují. Částečně z těchto důvodů mohou spotřebitelé a podniky, a zejména malé a střední podniky, které mají omezené zdroje, váhat se zapojením se do přeshraničních transakcí. Tato neochota může zase bránit přeshraniční hospodářské soutěži, což je na úkor blaha společnosti."

Uvedená tvrzení i další výroky nenechávají čtenáře na pochybách, že Komise preferuje varianty jdoucí směrem harmonizace či unifikace, zatímco přínos méně intenzivních činností zpochybňuje. Poznamenává kupříkladu, že nevýhodou jakékoli „příručky" je, že „neposkytuje okamžitý a hmatatelný přínos pro vnitřní trh, jelikož neodstraňuje rozdíly v právních předpisech". Naopak třeba opční nástroj by podle ní mohl mít „významný přínos pro vnitřní trh", pokud by nabídl přiměřené řešení překážek vnitřního trhu plynoucích z odlišného vnitrostátního smluvního práva. U varianty nařízení unifikujícího smluvní právo uvádí, že dané

řešení by „odstranilo právní nejednotnost v oblasti smluvního práva a vedlo by k jednotnému uplatňování a výkladu ustanovení nařízení. Jednotná pravidla smluvního práva by usnadnila uzavírání přeshraničních smluv a představovala by účinný mechanismus pro řešení sporů."

Unifikace by byla špatnou volbou

Zastánci unifikace občanského práva - pomineme-li ty, kteří vycházejí z čistě politických ohledů a unifikaci vnímají jako prostředek pro posilován společné evropské identity a občanství - se nejčastěji ohánějí požadavky vnitřního trhu, pro jehož řádné fungování prý rozdíly ve vnitrostátních úpravách představují překážky. Zcela v tomto duchu jdou vyjádření Komise v zelené knize.

Tento argument má jistě své racionální jádro. Neznalost právního řádu jiného státu, resp. nutnost přizpůsobit se mu, může teoreticky představovat jisté znesnadnění přeshraničních transakcí oproti transakcím vnitrostátním. Celý problém je však podle mého názoru zbytečně zveličován a proklamované přínosy unifikace nejsou odpovědně poměřovány s nevýhodami.

Předně, každodenní hospodářské vztahy, do kterých vstupují občané členských států EU, jsou v drtivé většině čistě vnitrostátní bez jakékoli přímé interakce se zahraničními subjekty. Spotřebitelské smlouvy jsou na úrovni EU harmonizované, takže i v transakcích se zahraničními podnikateli mají spotřebitelé zajištěny napříč EU minimální standardy. Podnikatelé v přeshraničních transakcích vystačí s prostředky mezinárodního práva soukromého, které jim mimo jiné umožňuje zvolit právo, kterým se bude jejich vztah řídit, a včlenit do smluv standardní smluvní podmínky používané v mezinárodním obchodě. Dále je skutečností, že podstatná část občanského práva je dispozitivní povahy, tj. smluvní strany se mohou v těchto případech od řešení obsažených v zákoně odchýlit a dohodnout se na jiné úpravě svých vztahů. Konečně několik desetiletí existence společného, resp. vnitřního trhu ukazuje, že může fakticky fungovat i bez společného smluvního či občanského práva.

Lze též namítat, že rozmanitost jazyků či kulturních návyků představuje mnohem závažnější překážky pro přeshraniční interakce ekonomické i osobní povahy. Nahradíme proto své jazyky jedním společným, například angličtinou, a odstraníme národní specifika? Jistěže ne. Existují přece hodnoty a zájmy, které stojí výše než hladké fungování vnitřního trhu. Za takový zájem považuji též možnost každého státu uchovávat a rozvíjet své občanské právo a zachovat politické rozhodování o jeho obsahu na národní úrovni.

Občanské právo je odvětvím právního řádu, které má nejblíže k lidem v jejich každodenním životě a které je základem jejich právního vědomí. Jde o rozsáhlou jádrovou oblast právního řádu každého státu, která má významné přesahy do ostatních právních odvětví. Odráží místní společenské a hospodářské potřeby, hodnoty a právní tradice (často staré i stovky let) a tvoří svým způsobem součást kulturního dědictví každého národa. Rozhodování o obsahu občanského práva by proto mělo zůstat na úrovni členských států, tj. národním parlamentům.

Přijetí unijního předpisu, který by nahradil vnitrostátní úpravy, by znamenalo jednak zásah do národní svébytnosti a kulturní rozmanitosti. Dalším aspektem by bylo, že národní parlamenty by (s ohledem na povahu tzv. sdílených pravomocí EU a členských států) přišly o možnost rozhodovat o rozsáhlé a významné oblasti práva a přizpůsobovat ji pružně místním socioekonomickým podmínkám. Na vzdálené a pro jednotlivé státy stěží ovlivnitelné úrovni EU by bylo sotva možné nalézt „one-size-fits-all" řešení, která by vyhovovala všem lokálním specifikům a právním tradicím; obtížně představitelné je v tomto smyslu zejména překlenutí hlubokých rozdílů mezi angloamerickým právním systémem (common law) a kontinentální právní kulturou. Navíc v těžkopádném unijním legislativním procesu by nebylo snadné jednotnou úpravu v budoucnu podle potřeby rychle novelizovat. Došlo by tak ke vzniku další svěrací kazajky, jakou je dnes zejména společná měna.

Aniž bych chtěl přeceňovat význam zásad subsidiarity a proporcionality, kterými se Unie zaštituje, soulad případné unifikace občanského práva s nimi rozhodně není zřejmý. Podle zásady subsidiarity jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Podle zásady proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti Unie rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv. Opravdu nedokážou členské státy uspokojivě regulovat občanské právo samy podle aktuálního místního vývoje společnosti a hospodářství? Opravdu je nezbytný komplexní zásah na úrovni EU namísto řešení konkrétních jednotlivých závažných překážek vnitřnímu trhu zvláštními odvětvovými nástroji s omezeným rozsahem působnosti? Domnívám se, že odpovědi na tyto otázky hovoří v neprospěch unifikace.

Ze všech výše uvedených důvodů považuji myšlenku unifikace občanského práva na úrovni EU za škodlivou a kontraproduktivní.

Jak je to s pravomocemi EU?

Uskutečnění maximalistických harmonizačních, resp. unifikačních variant načrtnutých v zelené knize by bylo problematické rovněž z hlediska pravomocí, pokud nemají být rozšiřujícím výkladem účelově ohýbány.

Komise v zelené knize neuvádí, na jakém právním základě by byly jednotlivé varianty uskutečnitelné. Nikde v zakládacích smlouvách přitom není Unii přidělena obecná pravomoc pro úpravu občanského práva. Pravomoc obsahově nejbližší je zakotvena v článku 81 Smlouvy o fungování EU (SFEU), podle níž může Unie přijímat opatření v občanských věcech s mezinárodním prvkem pro účely rozvíjení justiční spolupráce. Tato kompetence, omezená na oblast mezinárodního práva soukromého a procesního, by mohla být sotva dostatečnou.

Jelikož se Komise tolik ohání údajnými překážkami řádnému fungování vnitřního trhu, uvažuje snad o použití právního základu upraveného v článku 114 SFEU. Podle něj má Unie pravomoc přijímat opatření k harmonizaci vnitrostátního práva za účelem vytvoření a fungování vnitřního trhu. V tomto případě by nicméně muselo být prokázáno, že existence autonomních vnitrostátních úprav občanského práva představuje ve svém souhrnu skutečné překážky základním svobodám vnitřního trhu, které nelze odstranit méně razantním opatřením než celkovou harmonizací či unifikací.

I kdyby se nenabízela jiná pravomoc, pořád je zde tzv. doložka flexibility upravená v článku 352 SFEU. Podle ní může Unie přijmout vhodná ustanovení tehdy, ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci. Dosavadní praxe ukazuje, že ona „nezbytnost" je posuzována velmi volně. Jedinou překážkou je požadavek jednomyslnosti při hlasování v Radě. V případě použití této podpůrné pravomoci pro přijetí některé z „ambiciózních" variant zelené knihy by mohla být zpochybňována legitimita takového aktu, protože by došlo k rozšíření činnosti EU mimo oblasti předpokládané v zakládacích smlouvách.

Pro všechny úvahy o pravomocích je teoreticky významná výše uvedená otázka souladu s principy subsidiarity a proporcionality, protože ten je podmínkou legality použití pravomoci. V praxi ale hrají tyto zásady s flexibilně vykladatelným obsahem pouze formální úlohu.

Strategie Komise: nejprve opční nástroj

Ačkoli Komise nepochybně preferuje v dlouhodobé perspektivě vytvoření evropského občanského zákoníku, domnívám se, že v současné chvíli se zaměří na prosazování varianty opčního nástroje. Právě tu totiž v poslední době, i před vydáním zelené knihy, soustavně propagovala.

Komise si podle mého názoru dobře uvědomuje, že občanský zákoník či zákoník smluvních závazků nemá šanci proti odporu členských států prosadit naráz, proto v tuto chvíli sází na opční nástroj, který vnímá jako prostředek k postupnému prosazení unifikace. Nejambicióznější varianty zařadila do zelené knihy zřejmě jen z taktických důvodů, aby mohla nakonec prezentovat volitelný nástroj jako kompromisní variantu.

O tom, že volitelný nástroj by se mohl ukázat jako pouhý mezikrok na cestě ke konečné unifikaci, resp. že by mohl vydláždit cestu směrem k takovému výsledku, se hovoří v okruhu příznivců i odpůrců unifikace od počátku. „28. režim" by vskutku mohl posloužit takovému záměru ve více ohledech. Předně by zde existovala hotová soustava pravidel ve formě právního předpisu, která by mohla být snadno přeměněna ze souběžného alternativního režimu v jediný. Byl by zde vytvořen základ, na kterém by mohli příznivci unifikace stavět; Komise či Evropský parlament by mohly tíhnout k propagování a upřednostňování tohoto právního režimu a k postupnému vytlačování vnitrostátních úprav.

Jak zabránit vytvoření evropského občanského zákoníku?

Nejlepší obranou proti prosazení evropského občanského zákoníku je nepřipustit, aby jeho zastánci mohli rozvinout salámovou taktiku. Je třeba se vyvarovat přijetí všech takzvaně „kompromisních" řešení, která by v budoucnu mohla posloužit jako základna, na které se dá stavět. Členské státy, které jsou proti unifikaci, by proto měly podpořit jen velmi minimalistické varianty činnosti EU nepřekračující rámec nezávazných „příruček". V žádném případě by neměly neakceptovat například koncept volitelného nástroje. Příležitostí k vyjádření pevného postoje je v této fázi konzultace k zelené knize, která bude trvat do 31. ledna 2011.

Diskuse