Velký návrat do Evropy

Dopady posledních dvou rozšíření EU pohledem Američana

Přední expert amerického ministerstva zahraničních věcí na evropskou politiku David T. Armitage jr. se ve své zprávě pro Centrum pro analýzu evropské politiky pokouší odpovědět na otázku, jaký měl vstup tzv. středoevropské desítky do EU vliv na Unii jako celek. Armitage nejdříve krátce shrnuje vývoj vztahů od konce studené války, poté se pokouší posoudit, jak se novým členským zemím daří hrát evropskou hru. Nakonec uvádí několik pozitivních a negativních dopadů rozšíření.

Prvního května 2004 se k Evropské unii připojilo 73 milionů lidí z deseti různých zemí. Toto rozšíření, známé jako „velký třesk", bylo největším rozšířením v historii EU. Kromě Kypru a Malty pocházelo osm z  desíti nových členských států z bývalého východního bloku ve střední a východní Evropě. Když v roce 2007 do EU vstoupilo Bulharsko a Rumunsko, zvýšil se celkový počet členských států EU ze střední Evropy na deset - vznikla tzv. středoevropská desítka.

Pro většinu států střední Evropy představovalo vymanění se ze sovětské sféry vlivu a vstup do západních organizací typu EU symbolický „návrat do Evropy". Stala se Evropa díky rozšířením v letech 2004 a 2007, jež navýšila počet členských států z 15 na 27, světovým hráčem? Nebo spíše přinesla EU nové institucionální výzvy a politické, ekonomické a kulturní problémy? Odpověď je - na obě otázky - samozřejmě ano. Díky vstupu středoevropské desítky (spolu s Kyprem a Maltou) vzrostla populace Unie o 19 %, její HDP se však zvýšilo jen o 5 %. Krom toho - s výjimkou Polska a částečně Rumunska - vychýlil skokový nárůst v počtu malých zemí rovnováhu sil mezi velkými a malými členskými státy ve prospěch těch menších, což způsobilo řadu institucionálních a rozpočtových implikací.

Od aspirace k participaci

K explicitnímu přijetí oficiální politiky rozšiřování EU se členské státy odhodlaly až na summitu Evropské rady v Kodani v červnu 1993. Přijatá tzv. kodaňská kritéria vytyčila několik politických a ekonomických podmínek vstupu do Unie: 1. demokracii a vládu práva, dodržování práv menšin a lidských práv; 2. fungující tržní ekonomiku; 3. schopnost ustát konkurenční tlaky jednotného trhu; a 4. přijetí acquis communautaire, 80 000 stran legislativy EU, která pokrývá vše od zemědělství a životního prostředí po práva zaměstnanců a měnovou unii.

Německo, které usilovalo o vytvoření nárazníkové zóny podél svých hranic, působilo jako silný advokát vstupu Polska a České republiky; jeho nadšení pro vstup dalších zemí bylo slabší. Spojené království a severské státy (obzvláště Finsko a Švédsko, které vstoupily do EU v roce 1995) podporovaly rozšíření o země středoevropské desítky proto, že nabízelo příležitost uplatnit se na nových trzích a oslabit eurofederalistické tendence v kontinentálních evropských kruzích. Francie, Itálie a země Beneluxu byly poněkud skeptické, Španělsko s Portugalskem proti rozšíření nic neměly, pokud neohrozí jejich zemědělské a regionální dotace.

Období od roku 1994 do roku 2004 charakterizoval především důraz na technické aspekty procesu rozšiřování. Bylo to v této dekádě, kdy byl vliv EU na středoevropské země největší. Vlády v kandidátských zemích musely uskutečnit bolestné politické a ekonomické reformy. Politika v procesu rozšiřování nechyběla. Poslední kolo vyjednávání zanechalo jizvy na současných i budoucích členech. Polsko například pociťovalo, že bylo nespravedlivě donuceno přijmout méně štědré podmínky společné zemědělské politiky, než jaké mají francouzští zemědělci. Téměř všechny země evropské patnáctky uvalily restrikce na volný pohyb pracovních sil z nových členských států. Rakousko a Německo byly neústupné nejvíce. Ačkoli většina členských států své pracovní trhy otevřela, Rakousko s Německem využily svého práva ponechat je uzavřené po dobu dalších dvou let.

Jsme tam. Co teď?

Období od roku 2004 bylo pro mnoho zemí středoevropské desítky obdobím mírného zklamání.
Došlo k tomu, co někteří nazvali „syndromem změny časového pásma". Středoevropanům se za posledních deset let tolik zažily asymetrické aspekty přístupových vyjednávání, že se řada z nich nedokázala zbavit postoje pasivního příjemce jakékoli politiky, jež z Bruselu přijde. Středoevropská desítka navíc postrádala jak administrativní kapacity, tak evropské zkušenosti. Řada evropských politik je utvářena na expertní úrovni v pracovních skupinách COREPER nebo Evropské komise. Zkušených středoevropských veteránů se zkušenostmi z EU a potřebným diplomatickým know-how bylo pomálu. Slovinsko a pobaltské státy se staly nezávislými zeměmi teprve před několika lety a musely vybudovat svou správu a byrokracii téměř z ničeho. Získání potřebných zkušeností nějakou dobu trvá. Středoevropské metropole jsou v procesu restrukturalizace svých ministerstev a budování diplomatických a úřednických kapacit odpovídajících normám EU. Nové členské státy začínají chápat, že mají mnoho co nabídnout, ale ještě více co se učit.

Učení se evropské hře

Klíč k porozumění institucionální komplexitě rozhodovacího procesu v EU představuje schopnost docenit důležitost umění tvorby koalic a hledání konsenzu. Politika EU je o budování sítí, technické odbornosti v oblastech zájmu a práci v kuloárech a chodbách Bruselu - takzvané evropské čtvrti, dost podobné washingtonské Beltway. Podobu politických koalic formují a určují klíčoví hráči a jejich zájmy. Tyto koalice se utvářejí a rozpadají podle politiky, která se zrovna projednává. Mix členských států hraje důležitou roli. Konsenzu často není dosaženo v průběhu formálních vyjednávání, ale mimo setkání ministrů zahraničních věcí a politicko-bezpečnostního výboru.

Pro to, že nové členské státy EU vytvořily geografický blok, jak někteří očekávali, existuje doposud jen velmi málo důkazů. Jedním z důvodů je fakt, že politika EU se neodvíjí jen od geografie, ale také od politické ideologie (levice-pravice na politickém spektru), postoje k ekonomice (podnikatelé versus spotřebitelé, liberální versus sociálně tržní ekonomika atd.) a občas také od velikosti členských států (obvykle, když se jedná o rozpočtu a institucionálních záležitostech). Historické, kulturní a politické rozdíly mezi zeměmi středoevropské desítky naznačují, že tyto státy uplatňují ve svém působení v EU přístup jednotného geografického bloku méně, než se očekávalo. Pořád je tu Visegrádská čtyřka (Česká republika, Maďarsko, Polsko a Slovensko), pobaltské státy (někdy s Polskem) a černomořská skupina. Nové členské státy si nicméně začínají uvědomovat, že úspěch v EU vyžaduje spolupráci se staršími členskými zeměmi a evropskými institucemi, obzvláště s Komisí.

Šestiměsíční předsednictví EU je jednou z možností, jak získat evropské zkušenosti. Řízení bezpočtu setkání v Bruselu, ale i na dalších místech dává novým zemím jedinečnou příležitost na vlastní kůži zažít, jak EU funguje. Doposud měly takovou příležitost dvě země středoevropské desítky: Slovinsko (v lednu až červnu 2008) a Česká republika (v lednu až červnu 2009). Lublaň byla pozitivně hodnocena za efektivní řízení a za to, že „nic nepokazila", její pověst nicméně poškodil bilaterální hraniční spor s Chorvatskem. Praha čelila potížím spojeným se spory s předešlým držitelem předsednictví (Paříží) a úzkoprsou domácí politikou, jež v březnu 2009 způsobila pád vlády.

Rozdělení nováčků

Země středoevropské desítky lze rozdělit do tří kategorií: 1. země, které usilují o vliv na dění v EU; 2. země, které usilují o vliv na dění v EU, ale nemají odpovídající kapacity; a 3. a země spokojené s následováním konsenzu v EU.

Mezi země, které usilují o vliv na dění v EU, patří jak propagátoři jednotlivých politik, tak země různé politiky blokující. Některé země (například Polsko) zastávaly obě role - v závislosti na tématu a momentální vládě ve Varšavě. Polsko má jako největší země středoevropské desítky jak zdroje, tak touhu nechat v EU pocítit svou přítomnost. S přibližně stejnou populací jako Španělsko má Polsko stejný počet hlasů v Radě a je jedinou zemí středoevropské desítky patřící do skupiny zemí G6 (patří tam spolu s Francií, Německem, Itálií, Španělskem a Spojeným královstvím). Vláda Donalda Tuska obrátila polskou politiku ve vztahu k EU pozitivnějším směrem. Varšava se spojila s Německem a dalšími staršími členy EU za účelem prohloubení vztahů EU s Ukrajinou. Tuskova vláda také přinutila Francii ke kompromisu v otázce klimatického balíčku EU. Rostoucí vliv Poláků v institucích EU je patrný i ve zvolení bývalého polského premiéra Jerzyho Buzka za prvního předsedu Evropského parlamentu, jenž pochází ze zemí středoevropské desítky.

V minulosti, za vlády bratrů Kaczynských, získalo Polsko reputaci obstrukcionistické a „komplikované" země. Poláci zablokovali dosažení evropského konsenzu ve vztahu k Rusku a oponovali také ústavní smlouvě, která by Polsku dala - v porovnání se Smlouvou z Nice - proporčnější hlasovací sílu.

Litva je nejaktivnějším z pobaltských států a zdá se, že nemá strach stát osamoceně proti většině. Vilnius trval ve svém skepticismu ke spolupráci EU s Ruskem i poté, co své veto k nové dohodě o partnerství s Ruskem stáhla i Varšava.

Mezi země, které usilují o ovlivnění evropské politiky, ale nemají na to kapacity, patří Rumunsko. Rumunsko je druhou největší zemí středoevropské desítky a pokoušelo se mobilizovat Brusel, aby začal věnovat více pozornosti černomořským záležitostem a Moldávii, ale postrádá důvěryhodnost jak mezi členskými státy EU, tak v Komisi. Češi se pokoušeli ovlivnit energetickou politiku EU a podpořit demokracii na Kubě, jejich snahy ale ochromila úzkoprsost a provinčnost domácí politiky, která poškodila jejich důvěryhodnost i vliv, jejž Praha mohla mít.

Většina zbývajících zemí středoevropské desítky se zdá být spokojená s následováním evropského konsenzu. Například Maďarsko neprojevilo prakticky žádný zájem o formování rozhodovacích procesů v EU. Budapešť se primárně soustředí na domácí ekonomické a politické výzvy. Jedinou výjimkou byl ekonomický summit v březnu 2009, kdy Maďarsko volalo po speciální ekonomické asistenci středoevropským zemím zasaženým globální finanční krizí.

Podobně se do popředí evropského dění nedere ani Bulharsko, Estonsko, Lotyšsko a Slovensko. I Slovinsko, které v roce 2008 Unii předsedalo, se primárně soustředilo na udržení statu quo a na to, aby se vyvarovalo chyb, než na prosazování nových politických iniciativ.

Geografické zájmy a odlišnosti

Jak vypadají vnější vztahy EU, v praxi ovlivňuje především skupina zemí EU-3 (Francie, Německo a Spojené království). Její členové hrají klíčovou roli ve většině uskupení členských zemí vytvářených podle geografické lokality. Jedná-li se o Blízký východ, připojuje se k EU-3 Španělsko, ve vztahu k Íránu Itálie. Ve vztahu k subsaharské Africe se s Francií a Spojeným královstvím spojují Belgie a Portugalsko, na Balkáně mají speciální zájmy a zkušenosti Rakousko, Itálie, Nizozemí a Švédsko. Země středoevropské desítky zde (s výjimkou Slovinska na Balkáně) nehrají významnou roli.

Země středoevropské desítky zajímá, primárně z historických důvodů, pouze zahraniční politika ve vztahu k omezené geografické oblasti. Vzhledem k tomu, že ani jedna z nových členských zemí nevlastnila velká koloniální impéria, naopak téměř všechny byly součástí sovětské sféry vlivu, zajímají se země středoevropské desítky především o své východní a (o něco méně) jižní sousedy. Klíčovou pozornost věnují Rusku.

Kvůli svému úzkému zaměření na východní hranice a vysokému zájmu o Rusko zažily nové členské státy řadu konfliktů se staršími členskými zeměmi. Jejich intenzivní zájem o oblasti na východ od hranic EU částečně koliduje se zájmy jiných členských států, jako jsou Španělsko a Francie, kterým jde především o oblast Středozemí a nejsou tak zranitelné ve vztahu k Moskvě - ať ve strategicko-vojenském nebo ekonomicko-energetickém směru. Napětí způsobené touto kolizí bylo v poslední době nejevidentnější ve vztazích Francie s Českou republikou v průběhu krize v Gaze v lednu 2009. Paříž právě skončila svůj půlrok v čele Unie, ale francouzští představitelé si nebyli jisti, zda se Češi, kteří předsednictví převzali po nich, dokážou s danou záležitostí vypořádat. Francouzský prezident Sarkozy proto vyslal na Blízký východ svou vlastní delegaci, která se překrývala s oficiální „česko-evropskou". Češi se mezitím soustředili také na zprostředkování rusko-ukrajinské plynové krize, která se odehrávala ve stejnou dobu.

Jiným příkladem, kdy bylo uvedené geografické štěpení patrné, bylo formální vyhlášení Východního partnerství (VP) 7. května 2009 v Praze. Ačkoli šlo původně o polsko-švédskou iniciativu, mělo být VP vyzdviženo jako jeden z hlavních úspěchů českého předsednictví. Na slavnostním zahájení VP ale chyběli lídři Francie, Itálie, Španělska a Spojeného království. Z větších starších členských států byla přítomna jen německá kancléřka Angela Merkelová.

Rozdílné geografické zájmy se projevují v řadě různých iniciativ EU: v evropské sousedské politice - včetně politiky ve vztahu k Bělorusku a Ukrajině, v hraničních kontrolách, rozšíření, příhraničním obchodě, liberalizaci vízové povinnosti a energetické politice. Polsko například podporuje vstup Turecka do EU, aby ponechalo otevřené dveře pro případný vstup Ukrajiny.

Pozitivní vliv

V této sekci je zmíněno několik oblastí, v nichž měly nové členské země pozitivní vliv na EU: podařilo se jim prosadit nová témata a přesvědčit Unii k akci přes odpor některých starších členských států.

Oranžová revoluce

V době, kdy se v Kyjevě začaly dít věci, které mohly pro polského souseda dopadnout špatně, bylo Polsko oficiálním členem EU jen několik měsíců. Přesto se Varšava ujala vedení, když se Unii momentálně předsedající Holanďané a další západoevropské členské státy odmítali zapojit. Prezident Kwasniewski a litevský prezident Adamkus přesvědčili vysokého představitele EU pro zahraniční a bezpečnostní politiku Javiera Solanu k akci. Jejich společná cesta do Kyjeva nakonec napomohla smírnému vyjednání kompromisu.

Iniciativa Východního partnerství (VP)

Polsko, které si uvědomovalo pocit únavy EU z rozšiřování v letech 2004 a 2007, mělo obavy o osud svých východních sousedů (především Ukrajiny). Bylo velkou otázkou, jak by měla EU jednat se svými regionálními sousedy na východ a jih od svých hranic ve chvíli, kdy vyprchal veškerý entuziasmus pro další rozšiřování. VP bylo reakcí na Středomořskou unii (SU) prezidenta Sarkozyho, jež byla oficiálně vyhlášena v červenci 2008. Polští a švédští ministři zahraničních věcí navrhli ustavení VP na setkání ministrů zahraničních věcí v květnu 2008. Iniciativa získala na síle po ruské invazi do Gruzie v srpnu téhož roku. Varšava zjistila, že klíčem k získání vlivu v Unii je spojení s jedním nebo dvěma dalšími členskými státy, obzvláště těmi staršími. V tomto případě se Polákům se Švédy (s podporou Litevců) podařilo přesvědčit Německo a Komisi - významné spojence -, aby se k nim připojili. Formální vyhlášení VP proběhlo v Praze v květnu 2009. Iniciativa zahrnuje Arménii, Ázerbájdžán, Gruzii, Moldávii a Ukrajinu. Bělorusko spolupracuje na technické rovině kvůli sankcím EU proti autoritářskému režimu Alexandra Lukašenka. VP nijak explicitně neslibuje členství v EU; klade si za cíl podpořit regionální spolupráci. Ačkoli existují pochybnosti o dlouhodobých vyhlídkách VP, skutečnost, že bylo vyhlášeno, ukazuje na rostoucí polské schopnosti vyznat se v bruselských foyer.

Demokracie a lidská práva

Několik nových členských zemí prokázalo silný odpor k  autoritářským režimům, od Běloruska po Kubu. České zkušenosti s disidentským hnutím a útiskem v sovětské éře motivují Čechy k tomu, aby byli předními bojovníky za podporu demokracie ve světě. Praha se dokonce postavila proti Španělsku a dalším starším členským zemím, které tolerovaly Castrův režim výměnou za ekonomické a obchodní příležitosti. Polsko s Litvou jsou nezdolnými zastánci tlaku na demokratizaci Běloruska.

Evropská bezpečnostní a obranná politika (EBOP)

EBOP mají i nadále pod kontrolou především Londýn s Paříží. Vzhledem k tomu, že se (s výjimkou Balkánu) většina evropských misí odehrává v subsaharské Africe, nemá většina z nových členských států o EBOP velký zájem. Polsko nicméně poskytlo EU nové vojenské kapacity a zdá se, že středoevropská desítka nemá tendenci iniciativy EBOP blokovat - pokud nemají negativní vliv na vztahy s NATO. Právě na něj a USA středoevropská desítka spoléhá v otázce zajištění své bezpečnosti nejvíce.

Členství v eurozóně

Slovinsko se Slovenskem vynikají mezi zeměmi středoevropské desítky tím, že se jim podařilo přijmout euro. Musely sice uskutečnit bolestivé reformy, jejich úsilí se jim však vrátilo v průběhu nedávné finanční krize.

Negativní vliv

Nové členské země krom toho, že posunuly EU pozitivním směrem, jednaly i způsobem, který ji podkopával a vedl k posílení vnitřních pnutí.

Bilaterální spory

Riziko zanášení bilaterálních sporů do rozhodování EU se projevuje především kvůli požadavku jednomyslného rozhodování o přijetí nových členských zemí. Na zanášení bilaterálních sporů do EU samozřejmě nemají monopol jen nové členské země: jen se zeptejte Řecka, Německa a Rakouska před rozšířením v roce 2004. Řecko vyhrožovalo, že vetuje vstup středoevropských zemí v případě odmítnutí Kypru. Nejvýznamnějším aktuálním příkladem je devatenáct let se táhnoucí hraniční spor Slovinska s Chorvatskem.

Euroskepticismus

Euroskeptici samozřejmě sídlí v celé EU, jen málokdo z nich má ale tak prominentní postavení jako český prezident Klaus a polský prezident Kaczynski. Klaus poznamenal, že Češi neopustili jednu „nedemokratickou" Unii (tu sovětskou), aby vstoupili do jiné (té evropské). Populismus tohoto druhu se nevyskytuje pouze v zemích středoevropské desítky, starším členským státům EU nicméně připomíná, že středoevropské demokracie jsou stále ještě demokraciemi mladými. Motorem projektu evropské integrace byly vždy především elity, je tedy nanejvýš podivné, pokud lídři nejmladších členských států zaujímají tak otevřeně konfrontační, nebo dokonce protievropská stanoviska. Což je o to významnější ve chvíli, kdy EU prožívá krizi své legitimity po zamítavých referendech o evropské ústavě ve Francii a Nizozemí.

Problémy s minoritami

Pochybná situace ruských minorit v Estonsku a Lotyšsku přitáhla pozornost k problematice zacházení s etnickými menšinami, dala Moskvě příležitost rozdělit EU a podkopala snahu Bruselu o prosazování lidských práv ve světě. V jiných částech střední a východní Evropy vystupuje na povrch romská otázka, která představuje výzvu pro Rumunsko, Maďarsko i další země.

Problémy s vládnutím

O rozšíření v roce 2007 se začíná mluvit jako o předčasném. Mnozí tvrdí, že Bulharsko a Rumunsko nebyly na vstup připraveny a měly dostat více času na implementaci důležitých správních a justičních reforem. Ve chvíli, kdy jsou tyto země již v Unii, jsou páky EU podstatně slabší. EU sice může Sofii a Bukurešti odepřít různá práva a finanční prostředky, to jí ale na legitimitě nepřidává. Místo toho to jen, obzvláště mezi staršími členskými státy, posiluje pocit únavy z rozšiřování.

Ekonomická zranitelnost

Globální finanční krize odhalila značné rozdíly v ekonomické rozvinutosti členských zemí. Nové členské státy byly ekonomickým propadem EU zasaženy obzvláště silně - lotyšský HDP letos zřejmě klesne o 18 %. A dostavily se i politické důsledky: polovina vlád v středoevropské desítce padla částečně kvůli ekonomice (zatímco v zemích EU-15 ani jedna). Lotyšsko s Maďarskem zoufale potřebují záchranný balíček. A starší členské země jako Rakousko, Německo a Nizozemí, jež v zemích středoevropské desítky intenzivně investovaly, se po této zkušenosti zřejmě stanou rozmrzelejšími a obezřetnějšími.

Implikace a důsledky

Strategické důsledky rozšíření jsou nejvýznamnější ve vztahu k Rusku. Je ironií, že EU se na jednotné politice ve vztahu k této zemi neshodne právě díky středoevropské desítce. Rozšíření přineslo závislost na ruské energii, otevírá však také dveře pro robustnější evropskou sousedskou politiku. Zde by mohla sehrát zásadní roli spolupráce Berlína s Varšavou. Pokud se jim podaří táhnout za jeden provaz, dosáhnou konsenzu i v Bruselu.

Text Davida T. Armitage jr. uveřejněný v listopadu 2009 na webu Center for European Policy Analysis přeložil a redakčně upravil Jan Klusáček.

Diskuse