Giovanni Sartori a ústavní inženýrství

Giovanni Sartori, Srovnávací ústavní inženýrství. Zkoumání struktur, podnětů a výsledků. Z anglického originálu Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes přeložila Jana Ogrocká. Vydalo Sociologické nakladatelství (SLON), Praha 2001, 238 stran.

Kniha jedné z vůdčích osobností světové politické vědy Giovanniho Sartoriho Srovnávací ústavní inženýrství. Zkoumání struktur, podnětů a výsledků by si v českém prostředí rozhodně zasloužila zvýšenou pozornost, neboť i když v ní Česká republika ani jedenkrát nefiguruje, přesto se Sartoriho dílo hluboce dotýká mnoha zásadních problémů, které provázejí zdejší politické a společenské dění vlastně už od listopadu 1989. Navíc nejde o žádný "superodborný" text v jazyce srozumitelném pouze několika málo zasvěcencům, ale o dílo přístupné i širšímu okruhu čtenářů.

Přímo endemickou chorobou české společnosti je elementární podceňování role politických struktur, "pravidel hry" politického boje a života. Slýcháme často, že kráčí hlavně o to, aby úřady zastávali správní, slušní, čestní a poctiví lidé, a jakýkoli vážný problém je "vysvětlován" převážně osobními vlastnostmi příslušných politiků - vinu za všechno zlé a špatné pak nese jejich hašteřivost, ješitnost, chamtivost, přetvářka a sobectví. Nicméně, jak píše Sartori, "dobří lidé nejsou nutně lékem na špatnou vládu, protože soukromé a veřejné ctnosti nejsou stejného řádu". A i dobrý politik oplývající veřejnými ctnostmi musí mít prostor k tomu, aby mohl své představy prosadit, neboť "výkon závisí na vykonavateli tak, jako jízda autem závisí na řidiči. A tak jako řidiči potřebují silnice, potřebují vykonavatelé struktury, které jim umožňují konat." Zatímco však přítomnost inženýrů při stavbě silnic a dálnic nikomu nevadí, ba je vítána, pojem "ústavní inženýrství" má v českém prostředí význam veskrze negativní, ne-li přímo pejorativní. Ale jsou-li ústavy - Sartoriho slovy - "především procedurami, jejichž účelem je zajistit kontrolovaný výkon moci," neměl by "ústavní inženýr" v roli zasvěceného rádce volených zástupců lidu vyvolávat odpor.

Homo videns - člověk čumivý

Mimořádný zájem, jejž je třeba věnovat politické "silniční síti", však podle Sartoriho souvisí i s jedním charakteristickým rysem moderní civilizace - s obrovským vlivem televize a elektronických médií vůbec. Sartori se, zcela v duchu prací Neila Postmana, jehož kniha Ubavit se k smrti vyšla nedávno i česky, téměř děsí důsledků tzv. videopolitiky a videodemokracie: "Homo sapiens se vyvinul v čtoucího živočicha schopného abstrakce, jehož chápání... dalece překračuje jeho vidění a ve skutečnosti nijak nesouvisí s tím, co vidí. Tohoto živočicha nyní ale začíná nahrazovat a vytlačovat homo videns, živočich utvářený televizí, jehož myšlení už neformují pojmy, abstraktní mentální konstrukty, nýbrž obrazy. Homo videns pouze ‚vidí' (vidět se latinsky řekne videre) a jeho obzor je omezen obrazy, které jsou mu k vidění nabídnuty. Zatímco homo sapiens má právo ve vší nevinnosti říci ‚vidím' ve smyslu ‚rozumím', homo videns vidí bez pomoci porozumění." Politici pak "stále častěji reagují nikoli na události jako takové, ale na mediální události", jež přinášejí "zdání, nikoli podstatu informací", zatímco homo videns, což by se dalo do hovorové češtiny asi nejlépe přeložit jako člověk čumivý, je tvorem "mediálně zpracovaným", a pověstný hlas lidu, druhdy dokonce považovaný za hlas Boží, tak nepozorovaně degeneruje v "ozvěnu médií v lidu". A není snad falešnější představa než ta, že (elektronická) média mohou občany a hlavně politiky kultivovat, neboť "politik zpravidla loví hlasy jednou za čtyři roky. Televize počítá své hlasy každý den. Chtě nechtě je tak médiem povrchním, nezodpovědným a populistickým."

I když Sartori tuto tematiku rozvíjí především ve své knize Homo Videns: Televisione e Post-Pensiero z roku 1997, považoval za nutné dotknout se jí i ve Srovnávacím ústavním inženýrství. Právě onen neblahý fakt, že videopolitika produkuje "rostoucí emocionálně mobilizovanou participaci v podmínkách klesající a ochuzené informovanosti", vyvolává totiž podle Sartoriho potřebu dbát ve zvýšené míře na to, aby "demokracii jako systému vlády byly ku pomoci užitečné struktury". (Zkonfrontujeme-li pak slavnou českou zimní televizní krizi s fenoménem homo videns, neocitne se náhle ve zcela jiném světle?)

Pějme píseň dvoukola?

K základním (a občas i užitečným) strukturám řadí Sartori i volební systémy, bez ohledu na skutečnost, že obvykle netvoří součást samotných textů ústav. Na rozdíl od některých kolegů-politologů pak tvrdí, že důsledky toho či onoho volebního systému lze předvídat, byť samozřejmě nikoliv s absolutní přesností. "Praktickým důsledkem neschopnosti předvídat" je totiž podle Sartoriho "neschopnost reformovat". Přijmeme-li tedy poměrně rozšířenou tezi, že jakékoliv opatření v oblasti strukturálních pravidel politického života má víceméně nepředvídatelné efekty, musíme dát logicky ode všeho ruce pryč a jen čekat, jaká překvapení, ať už milá či spíše nemilá, nám ústavní a volební pravidla přichystají. Tím spíše by se mělo usilovat o co nejpřesnější odhad jejich dopadů a o pečlivý a odborně podložený výběr konkrétních pravidel, který musí pochopitelně počítat i se všemi specifiky dané země, jež hodlá své instituce případně zreformovat. A celá věc je o to těžší, že sama "pravidla hry" vlastně tvoří součást politického boje.

Podle Sartoriho je poměrný volební systém vhodný pouze v korigované, "znečištěné" podobě - je-li upraven pomocí volební klauzule, relativně malých volebních obvodů či určité metody přepočtu hlasů na mandáty. Jedině tak se lze i s ním přiblížit k funkčnímu kompromisu mezi dvěma základními - a přitom vzájemně rozpornými - požadavky obecně kladenými na parlament: aby byl reprezentativní a zároveň aby z něj mohla vzejít akceschopná vláda. Jelikož chytré horákyně dávno vyhynuly a nějaký ten pátek po nich potkal stejný osud i dialektické syntézy, ve světě volebních systémů vládnou rozpaky. Buď se z volebního vlnobití vynoří reprezentativní těleso, nicméně poslepované vlády pak padají jak hrušky, anebo vlády sice sedávají pevně v sedle, avšak jen díky tomu, že mají pod sebou kobylu umělé většiny zplozenou zákonitostmi konkrétního volebního systému, pro niž má obzvlášť výstižný pojem polská politologie: "większość wyfabrykowana".

Sám Sartori dělí volební systémy na slabé a silné: ty slabé (konkrétně především čistě poměrné) nikoho, ani voliče, ani politické strany, v zásadě k ničemu nenutí - i když, jak Sartori poznamenává na adresu parlamentní fragmentace, "čemu se nebrání, to se vlastně podporuje" - zatímco ty silné ano. Do skupiny silných volebních systémů lze pak zařadit jak systémy většinové, tak i tzv. nečisté poměrné systémy, tj. ty, které vyvolávají většinové efekty pomocí prostředků již zmíněných.

Byť Sartori zdůrazňuje, že "žádný volební systém není nejlepší pro každou dobu", preferuje ty "silnější" a z nich potom různé varianty dvoukolových volebních systémů, přičemž dvoukolové hlasování doporučuje i pro proporcionální volbu, tzn. při rozdělování více mandátů v obvodu. "Zatímco ve všech ostatních volebních systémech má volič možnost pouze jedné rány, ve dvoukolovém hlasování - a jenom v něm - může střílet dvakrát. Při první ráně je ještě dost tma. Podruhé střílí již za denního světla," píše Sartori a vzápětí uvádí významnou charakteristiku "druhé rány". Ve druhém kole "je volič tlačen ke ‚strategické volbě' mezi pravděpodobnými vítězi. Volič nucený hlasovat pro svou druhou či třetí preferenci (a v horším případě pro menší zlo) ale - a to je zásadní věc - nemůže vinu za toto rozhodnutí svalovat na volební systém; v prvé řadě a především musí vinit většinovou vůli ostatních voličů: to oni naň tlačí. Nátlak volebního systému je tak do velké míry nátlakem aktuálních distribucí hlasů."

Dvoukolové hlasování však nevede k určitému chování pouze voliče, ale i samotné politické strany: nutí je uzavírat výměnné obchody mezi prvním a druhým kolem, čímž "trestá ideologickou politiku a odměňuje politiku pragmatickou". Uvedené charakteristiky by pak měly při aplikaci dvoukolového hlasování výrazně napomoci vzniku jak reprezentativního parlamentu, tak i akceschopné vlády. (Zejména při použití takového dvoukolového hlasování, kdy do druhého kola postupují více než dva kandidáti, poněvadž ve dvou není o co "handlovat", což je ostatně jeden ze sporných rysů volebního systému užívaného v České republice pro volby do Senátu.)

Zajímavé však je, že Sartori, obhájce dvoukolových volebních systémů, projevuje na stránkách své knihy téměř averzi k volebním systémům smíšeným, neboť podle něj každý "mix" spojuje nikoliv výhody, ale právě nevýhody jednotlivých prvků (konkrétně poměrného a většinového). Tento soud se ale zdá být dosti unáhlený, zbrklý, a navíc je i poněkud v rozporu se samotnou strukturou Sartoriho argumentace.

Sartori požaduje, aby každý (správný) volební systém měl "jednu logiku, která vyhovuje [jeho] účelu". Podle něj "poměrné zastoupení předpokládá ‚upřímné hlasování', tedy umožňuje voliči svobodně vyjádřit svou první preferenci, kdežto většinové volby vyžadují ‚strategické hlasování' - voliči své hlasy koncentrují na pravděpodobné vítěze... Po voličích se nemůže žádat a nemělo by se od nich chtít, aby prováděli většinovou (strategickou) i proporcionální (upřímnou) volbu najednou, protože toto je nejjistější způsob, jak je zmást, a zároveň pravděpodobná cesta k volbě parlamentů, které neposlouží žádnému účelu."

Avšak jaký je, z hlediska požadavku "jedné logiky", rozdíl mezi tím, když volič poprvé míří trochu do tmy (či, přesněji řečeno, volí podle své první preference, upřímně, podle srdce) a za čtrnáct dní již cílí na přesný terč (a hlasuje strategicky, rozumem), a tím, když tak činí v jeden volební den, v němž "vyfasuje" ne jednu, ale dvě soubojové pistole, jednu pro "střelbu do tmy" či "střelbu od srdce" (poměrná část smíšeného systému), druhou pro palbu strategickou, diktovanou imperativem rozumu (většinová část smíšeného systému)?

Určitě se lze přít o to, co vlastně přesně znamená "logika systému", nicméně z praktického hlediska, zejména pak z hlediska přístupnosti daného souboru pravidel pro běžného voliče, se rozdíl mezi dvoukolovým volebním systémem a méně složitými variantami smíšených volebních systémů nezdá být zase tak velikým a jen těžko bychom jej mohli označit za rozdíl substanciální. Ostatně, odkud Sartori čerpá takovou jistotu, že ve dvoukolovém systému budou voliči ve druhém kole skutečně hlasovat vždy a všude strategicky, že nebudou, přinejmenším někteří z nich, pálit podle "srdeční" logiky prvního kola i v kole druhém? A jsou-li voliči opravdu schopni strategického hlasování (a to jsou), pak se snad dokáží takto chovat i v jiných než "dvoukolových" podmínkách.

Lvi na východ od Odry a Nisy

V celé diskusi by mohl jakožto praktický "experiment" dobře posloužit smíšený volební systém užívaný v Maďarsku. Je sice relativně složitý (šel by nicméně zjednodušit, aniž by ztratil své hlavní funkční charakteristiky), přináší však výsledky, které nemají daleko k celkem optimálnímu řešení dilematu reprezentativnost legislativy versus akceschopnost exekutivy. Stručně řečeno, část maďarského parlamentu se volí poměrným systémem, část dvoukolovým většinovým, část mandátů se pak jako jistá kompenzace (zdaleka ne úplná) rozděluje pomocí přepočtu tzv. ztracených hlasů. Všechny hlavní politické strany jsou v parlamentu zastoupeny, nicméně strana se ziskem okolo třetiny hlasů v poměrné části voleb si může vydobýt, dokáže-li kooperovat s koaličními spojenci, nezanedbatelný "bonus" právě v jejich většinové části, bonus v podobě nadproporčního počtu mandátů, který posléze usnadňuje formování většinové koaliční vlády. Vítězná koalice pak vzniká nejpozději mezi prvním a druhým kolem většinové části, nikoliv až po volbách, v "příšeří" zákulisních jednání, a je tedy svým způsobem stvrzena samotnými voliči. Výsledkem je v postkomunistickém prostoru bezprecedentní vládní stabilita, a to stabilita pružná, spojená s alternací, neboť v Maďarsku zatím proběhly troje svobodné volby a vládly fakticky tři - politicky odlišné - vlády. Fakticky tři, neboť jednou došlo k výměně na postu premiéra v důsledku nikoliv řádných voleb, ale úmrtí (smrtelné choroby) Józefa Antalla. U Balatonu tak zatím platí: přežije-li maďarský premiér volební období biologicky, má jeho vláda velkou šanci přežít i politicky. A byť je na podobná zobecnění přece jen příliš brzy, přesto uvedená "zákonitost" svědčí alespoň o tom, že smíšené volební systémy mohou mít něco do sebe - určitě si nezasluhují takovou míru despektu, jakou je ve své knize počastoval Giovanni Sartori.

Kdyby maďarský příklad znal, možná by smíšené systémy hodnotil přece jen o poznání lépe, avšak Sartori - což je jedna ze slabin jeho knihy - se postkomunistickými zeměmi v podstatě vůbec nezabývá. Svou knihu napsal v roce 1994, český překlad pochází z druhého, jen mírně upraveného vydání z roku 1997. V této souvislosti si nelze nepoložit otázku, proč se Sartori tolik zdráhal zabývat se změnami, k nimž došlo ve střední a východní Evropě po roce 1989. Patrně se jako zkušený a zároveň již zklasičtělý politolog obával vstoupit na tenký led analýzy prudkých a předem obtížně odhadnutelných změn. "Koncept této knihy vznikal v letech 1992-1993 a tehdy bylo ještě příliš brzo na hodnocení volebních a ústavních reforem, které se chystaly nebo byly právě uvedeny v platnost ve východní Evropě. Přestože ve druhém, revidovaném vydání z roku 1997 byly údaje z vydání prvního doplněny o nejnovější informace, veškeré změny se nutně omezovaly na původní rámec," hájí Sartori v předmluvě k českému vydání skutečnost, že se ve sběru, třídění a zpracovávání faktického materiálu v podstatě zastavil na linii Odra-Nisa.

To však neznamená, že by Sartoriho práce, jak již bylo řečeno v úvodu, nepřinášela hodnotné rady, cennou inspiraci a poučení i pro postkomunistické země, neboť dobře odvozené politologické zákonitosti lze aplikovat téměř všude, kdežto z tekutých písků postkomunistického světa se generalizuje skutečně jen s velkými obtížemi. Sám Sartori v předmluvě k českému vydání uvádí, že se z textu vlastně dá vyvodit, jaké jsou jeho názory na reformy ve východní Evropě; vždyť, jak píše, "záběr knihy je natolik obecný, aby měla význam i v širších souvislostech". V tom má nepochybně pravdu, nicméně, jak dokazuje výše zmíněný příklad maďarského volebního systému, pouze povšechná znalost reálií postkomunistického světa může oslabit či pokřivit autorovu argumentaci i při formulování obecných závěrů a zákonitostí.

Nehezké konce pouze povšechné znalosti se na čtenáře zašklebí například i v pasáži věnované volebnímu (smíšenému) systému v Rusku, jenž podle Sartoriho "podporuje buď rány naslepo (pokud jde o většinovou volbu), nebo tříštění (pokud jde o poměrné zastoupení)". V Rusku však, vzhledem k nevyvinutosti tamních politických stran (jenom komunistická strana je subjektem opravdu "celoplošným"), působí poměrná část volebního systému - díky jednomu celostátnímu obvodu s pětiprocentní klauzulí - koncentračně, zatímco tříštění má paradoxně na svědomí spíše většinová část. Zdánlivá absurdita je však plně vysvětlitelná právě i s pomocí souboru pečlivě vystavěných pravidel, jímž se Sartori snaží ve třetí kapitole uchopit někdy až úhořovité důsledky volebních systémů v různých podmínkách. Nevyvrací, ale naopak potvrzuje výklad a závěry obsažené v první části jeho knihy. Nicméně jejich autor sklouzl v ruském případě - protože jej podle všeho špatně zná - k povrchní interpretaci, kterou jako by podkopával výsledky vlastního vědeckého zkoumání.

Noví prezidenti do starých šatů?

Nové, postkomunistické demokracie si kromě volebních systémů vybírají i ústavní střih, přičemž tato "volba" je většinou výsledkem politických bojů, střetu představ a zájmů různých aktérů politické scény. Teoreticky lze vybírat mezi režimem (systémem) parlamentním, prezidentským a "francouzskou módou" čili režimem poloprezidentským. Zajímavé však je, že zatímco většina politologů doporučuje rodícím se demokraciím režim parlamentní (s dekorativní hlavou státu), řada postkomunistických zemí se přiklonila k přímé volbě prezidenta. Autoři knihy Presidents and Assemblies M. S. Shugart a J. M. Carey v této souvislosti dokonce hovoří o kontrastu mezi virtuální akademickou shodou a aktuální (reálnou) politickou praxí. Ale zatímco přímá volba hlavy státu tvoří - dle teorie - nutnou, nikoliv však postačující podmínku semiprezidencialismu, konkrétní pravomoci - jak plynoucí z textu ústavy, tak faktické - přímo volených hlav postkomunistických zemí se velmi různí. Pro politologickou diskusi na téma parlamentní, prezidentské a poloprezidentské systémy proto praxe postkomunistických zemí skýtá obrovský - a dosud málo zpracovaný - materiál. Dvakrát škoda, že se v něm Giovanni Sartori, který sám sebe z výše uvedených a ne zcela přesvědčivých důvodů zastavil na linii Odra-Nisa, zatím nezačal, rozhodně ne ve Srovnávacím ústavním inženýrství, příliš "probírat". Přesto lze v jeho knize nalézt i na toto téma řadu velmi podnětných myšlenek.

Kontrast, o němž hovoří zmínění Shugart a Carey, je mnohem snáze pochopitelný po přečtení následující pasáže Sartoriho knihy: "Když se v evropských státech začala ujímat konstituční vláda, byly všechny (s výjimkou Francie, která se roku 1870 stala republikou) monarchiemi, a monarchie už mají svou (dědičnou) hlavu státu. Takže zatímco v Evropě nebyl (přinejmenším do roku 1919) prostor pro volené hlavy státu, v Novém světě se téměř všechny nové státy osamostatnily jako republiky (s dočasnou výjimkou Brazílie a svým způsobem i Mexika), a proto musely mít volené představitele, tedy prezidenty."

Pravda, zbývá objasnit, proč se postkomunistické demokracie nespokojí s nepřímou volbou nějakého toho úctyhodného kladeče věnců, avšak takřka samo se nabízí vysvětlení, že za touto nestřídmostí vězí jednak přirozená a legitimní touha občanů (obyvatel) volit si své úředníky (vládce) přímo, jednak též přirozená, leč už méně legitimní touha politiků koncentrovat ve svých rukou moc. Tu se daří úspěšně naplňovat zejména na východ od Karpat, kdežto v řadě zemí situovaných poněkud západněji se lze setkat i s poměrně slabými, přímo volenými prezidenty. Lán rozevírající se před politologií v prostoru někdejší komunistické Evropy je tedy vskutku širý, pestrý a nezoraný.

Sartori, který si vzhledem k nesporným kvalitám své knihy už asi nadále nezaslouží neustálé peskování za přezíravý postoj ke střední, jihovýchodní a východní Evropě, dává přednost poloprezidentskému systému (čili francouzskému modelu, kde se o výkonnou moc dělí prezident s premiérem) před systémem čistě prezidentským (model USA). Ze systémů parlamentních pak preferuje ty, v nichž má premiér silné postavení, tedy hlavně model britský a německý. Zároveň však podotýká, že "na seznam fungujících parlamentních demokracií je nutno připsat i případy, které nevysvětluje nějaké konkrétní ústavní uspořádání", ale například i "určitá strukturace stranického systému".

* * *

Ve třetí, závěrečné části své knihy se pak Sartori věnuje jednak vlastnímu (dosti spornému) návrhu, tzv. alternujícímu prezidentskému systému, jednak různým dílčím problémům. Z nich se České republiky dotýkají především tři tématické okruhy. Za prvé kapitolka pojednávající o celosvětové vlně antipolitiky, o rostoucím znechucení politikou, jež má své pochopitelné příčiny, nicméně hrozí, že se s vaničkou vylije i dítě, že se "odpor ke stranám a špatná pověst politiků nutně odrazí na institucích, jichž jsou součástí". Za druhé Sartoriho analýza výhod a nevýhod dvoukomorového parlamentu a za třetí pak jeho zdůraznění potřeby stranické disciplíny v parlamentní demokracii, neboť "jde-li zde o zlo, je to zlo nezbytné".

Nezbývá než doufat, že vydání Sartoriho knihy v Čechách přispěje ke zralejšímu, dospělejšímu chápání politiky jako volby menšího zla, nikoli jako manichejského boje Dobra se Zlem, k chápání politiky jako střetu reálných zájmů, nikoli jako boje Idejí. K pochopení toho, že pro nalézání menších zel a kočírování konfliktních zájmů jsou potřebné určité procedury, struktury a pravidla, jejichž formulace, hodnocení, úpravy či inovace představují činnost odpovídající titulu inženýra.

Josef Mlejnek, jr. je doktorandem na Institutu politologických studií FSV UK.

Diskuse