Ústavní soudnictví a jeho legitimita – teorie a česká praxe

Tématem číslo jedna posledních týdnů je nepochybně Ústavní soud a jeho role v politickém systému ČR. V souvislosti s činností Ústavního soudu v nedávném období se vyrojilo množství textů, které tuto věc komentovaly. Jedním z hlavních témat, která vzbuzovala mnoho emocí, byla otázka legitimity Ústavního soudu. Jak to, že nikým nevolený a nikomu neodpovědný Ústavní soud může dělat to, co dělá? Zdá se, že v této věci panovalo v oněch komentářích (samozřejmě ne ve všech, ale v jejich podstatné části) mnoho nedorozumění. Neuškodí tedy vyjasnit si pár základních pojmů.

Dva modely ústavního soudnictví

Než se dostaneme k samotnému evropskému ústavnímu soudnictví, jeho vývoji a především legitimitě, musíme obecně rozlišit dva modely ústavního soudnictví, protože se posléze budeme zabývat jen jedním z nich.

Prvním je americký model, který se vyznačuje několika znaky. Jednak je to decentralizace. To znamená, že ústavní kontrolu uskutečňují všechny soudy. Dále je to konkrétnost, čili situace, kdy soudce rozhoduje o ústavnosti v souvislosti s konkrétní právní věcí. Za třetí se jedná o rozhodování a posteriori, tedy stav, kdy se kontrola týká již promulgovaného zákona.

Druhým typem je evropský model, který je také charakteristický několika znaky. Vyznačuje se centralizací, což značí, že kontrolu provádí jeden speciální soudní orgán. Dále je charakteristický abstraktností, tedy tím, že se rozhoduje na základě obecného přesvědčení o neústavnosti. Za poslední se v evropském modelu rozhoduje a priori. Předmětem kontroly tedy mohou být ještě nepromulgované zákony.

Jak je na první pohled vidět, oba modely ústavního soudnictví, americký a evropský, jsou k sobě navzájem protichůdné. Rozdíly mezi nimi vyplývají z odlišného historického vývoje na obou kontinentech.

Vznik a vývoj evropského ústavního soudnictví

Evropský model ústavního soudnictví je spjat s teoriemi rakouského právníka Hanse Kelsena, který usiloval o vybudování soudní garance ústavnosti. Všechny evropské země se při budování ústavního soudnictví inspirovaly Kelsenem a nebyly ovlivněny americkým modelem.

Ve vývoji ústavního soudnictví v Evropě lze vymezit tři fáze. První fáze je často nazývána "rakouským obdobím" a datuje se po první světové válce. První ústavní soud v moderním slova smyslu vznikl v důsledku Kelsenova vlivu v Rakousku (ústava z 1. října 1920), dále se rozšířil do Československa (1920), Španělska (1931) a Irska (1937). Politická situace v tehdejší Evropě však nebyla pro institut typu ústavního soudu příznivá a první vlna ústavního soudnictví zmizela stejně rychle, jako se objevila.

Druhá fáze následuje v období po druhé světové válce, má politický charakter a souvisí se snahami o zavádění systémových překážek opětovnému návratu totalitních a autoritativních politických systémů. Ústavní soudy vznikají v Rakousku (1945), Itálii (1948) a západním Německu (1949) (a také Japonsku /1947/).

Třetí fáze začíná v sedmdesátých letech a má podobné politické příčiny jako v letech čtyřicátých. Ústavní soudy zavedly hlavně státy, které se zbavily autoritativních režimů - Řecko (1975), Portugalsko (1976) a Španělsko (1978). Kromě toho došlo k závažným reformám těchto institucí v Německu (1969 a 1971), Rakousku (1975) a Švédsku (1979). Ve Francii existovala Ústavní rada již od roku 1958, ale ústavní kontrola práva byla zahájena teprve v sedmdesátých letech (1971). V Belgii byl Arbitrážní soud povolán ústavou z 8. srpna 1980. Kromě Velké Británie vznikly systémy kontroly ústavnosti práva ve všech zemích demokratické Evropy.

Poslední, čtvrtá fáze byla zahájena po roce 1989 v souvislosti s pádem komunismu v zemích středovýchodní Evropy. Ústavní soudnictví existovalo dokonce v některých komunistických státech ještě před rokem 1989. Jednalo se o Jugoslávii (1963), Československo (1968; pouze na papíře, Ústavní soud nebyl uveden do praxe) a Polsko (1982; činnost zahájil 1. 1. 1986). Ústavní soudnictví v pravém slova smyslu se však mohlo rozvinout až po roce 1990, kdy vznikaly ústavní soudy ve všech bývalých komunistických zemích.

Otázka legitimity ústavního soudnictví

Ústavní soudnictví je nedílnou součástí demokratického státu, byť se historicky jedná, jak jsme si ukázali, o věc zcela novou. Zatímco v devatenáctém století (a ještě počátkem dvacátého) bylo ústavní soudnictví v Evropě neznámým jevem, v průběhu dvacátého století se rozšířilo do celé Evropy a dnes se bez něj s výjimkou specifické Velké Británie neobejde žádný evropský stát. Jeho význam postupem času roste. Tuto situaci velmi dobře vystihl profesor Mauro Cappelletti svým známým výrokem, že zatímco devatenácté století bylo stoletím parlamentů, dvacáté století je stoletím ústavních soudů.

V této souvislosti se nastolují velmi závažné otázky. Ústavní soudy disponují kompetencemi, které mají dalekosáhlé následky, jsou také postaveny do situace, kdy mohou být označeny za suplenty nebo konkurenty parlamentu, čili orgánu, který v současných demokraciích reprezentuje suveréna - lid. Otázka legitimity ústavního soudu se tak objevuje v souvislosti s jeho dvojím působením, které je veskrze politického rázu. V prvním případě (suplent parlamentu) ústavní soud může interpretovat právo (vždy nastane okamžik, kdy soudce musí zhodnotit význam předpisu). Ve druhém případě (konkurent parlamentu) může tvořit právo. Děje se tak nepřímo, kdy se zákonodárci při opětovném schvalování návrhu zákona po jeho zamítnutí ústavním soudem inspirují zdůvodněním ústavního soudu, nebo přímo, kdy ústavní soud doplní návrh zákona o jisté elementy tak, aby se stal podle jeho názoru shodným s ústavou (Portugalsko, Španělsko, Francie, Itálie). Ústavní soud dále kontroluje/omezuje parlament v jeho legislativní činnosti nepřímo tím, že zákonodárci při tvorbě legislativy sledují jeho předchozí judikaturu, aby se vyvarovali eventuálního řízení před ústavním soudem. Ústavní soud bdí nad ústavou, která stojí nad "obyčejnými" právními normami, kterými jsou vázáni zákonodárci. V důsledku toho je předmětem kontroly ústavního soudu vůle parlamentu a ústavní soudci hodnotí a eventuálně sankcionují činnost reprezentantů lidu (poslanců).

Je tedy možné považovat za legitimní fakt, že v zastupitelské demokracii, kde je klíčová vůle lidu (voličů) vyjádřená ve svobodných volbách, existují neodpovědní ústavní soudci, kteří se staví proti jeho vůli a zasahují do procesu tvorby práva?

Zdroje legitimity ústavního soudnictví

Připusťme dvě situace. V první je vůle lidu shodná s vůlí jeho zastupitelů. Ve druhé naopak dochází k rozdílnostem mezi vůlí lidu a jeho zastupitelů. V prvním případě by jakákoli kontrola zastupitelů byla v rozporu s principy demokracie. Pokud by však existoval rozdíl mezi lidem a jeho reprezentanty, potom by kontrola reprezentantů byla v pořádku, protože předmětem kontroly není vůle lidu, ale od ní odlišná vůle zastupitelů.

Moderní teorie demokracie v schumpeterovském pojetí říká, že vůle lidu v žádném případě nemůže být absolutně shodná s vůlí zastupitelů (tato věc se navíc komplikuje politickým složením parlamentu, který v demokracii nikdy není jednotný). Tento rozpor mezi vládnoucími a ovládanými utváří základ pro tvorbu ústavního práva. Ústava je tady proto, aby zastupitelé byli podřízeni normě, kterou tvoří někdo jiný než oni sami, tedy suverénní lid (to však nemusí platit vždy). Vůle lidu je vyjádřena v ústavě a ne v zákonech, které vyjadřují vůli zastupitelů. Lid sám nevládne, pouze prostřednictvím voleb odevzdává moc na určitou dobu (většinou čtyři roky) svým reprezentantům a po tuto dobu tedy moc ztrácí. Existence ústavního soudnictví proto, jakkoli to na první pohled vypadá absurdně, zmírňuje pro lid nepříznivé následky voleb - lid neztrácí moc absolutně, protože ústavní soud rozhoduje na základě ústavy, která je výrazem vůle lidu a nutí reprezentanty podřídit se ústavě, tedy zprostředkovaně vůli lidu. (Podle podobného principu mohou ústavní soudy také vyvozovat svou legitimitu z titulu orgánů, které spravují kontrolu veřejné moci - otázka kontroly moci je velmi důležitá, protože i diktátor se může dostat k moci legitimní demokratickou cestou.)

Dále tím, že ústavní soud dohlíží na dodržování ústavy, zajišťuje také dodržování lidských a občanských práv a svobod, která jsou v každé demokratické ústavě obsažena. Toto je conditio sine qua non každého demokratického politického systému; garant lidských a občanských práv - ústavní soud - se tak stává nejen legitimní, ale i nepostradatelnou institucí demokratického státu.

Když hovoříme o legitimitě ústavního soudnictví, musíme také zmínit okolnosti, které zmírňují jeho moc; dalším zdrojem legitimity ústavního soudnictví jsou tedy faktory, které ho omezují a kontrolují. Ústavní soudy nejsou, jak by se na první pohled mohlo zdát, svévolnými, všemocnými a nikomu nepodřízenými institucemi, které jsou absolutně nezávislé na okolním světě, a proto si mohou dělat, co chtějí. Podléhají nepřímé kontrole, která spočívá ve způsobu a podmínkách jejich ustanovování a ve statutu ústavních soudců. Ústavní soudy jsou často naplňovány orgány, které se přímo nebo nepřímo vyvozují z vůle lidu (voleb). Ústavní soudci jsou jmenováni či voleni parlamenty, hlavami států (tady se sice často jedná o monarchy, kteří samozřejmě voleni lidem nejsou, ale hlava státu v takovém případě jmenuje ústavní soudce na návrh někoho dalšího) nebo kombinací obou (v některých případech se na ustanovování ústavních soudů podílí také soudní moc, ale nikdy ne sama, vždy v kombinaci s jinými volenými ústavními orgány). Jiné způsoby nejsou tak časté a vždy se jedná o kombinaci několika přístupů, například volba a kooptace, členství v ÚS z titulu jiné vysoké soudní či ústavní funkce a jmenování, volba a jmenování apod. Všechny evropské země (kromě Francie) vymezují přísné podmínky pro kandidáty na funkce členů ústavních soudů, které se týkají vzdělání, věku, profesní dráhy, politické činnosti apod. Dalším faktorem, který limituje ústavní soudy a tedy přispívá k jejich kontrole a usměrňování, je statut ústavních soudců (doba trvání mandátu, inkompatibilita, imunita, disciplinární autonomie, nemožnost znovuzvolení).

Teorie a praxe - český Ústavní soud

Pokud jde o legitimitu ústavního soudnictví jako takovou, je nezpochybnitelná. Avšak vše, co bylo výše napsáno, jsou teoretické konstrukce, které se samozřejmě nepřenášejí vždy přesně do praxe. I s ústavním soudnictvím jsou proto spojeny určité problémy. Specifické postavení evropských ústavních soudů v politickém systému (na rozdíl od soudů nižších instancí) způsobuje, že ústavní soudy jsou do jisté míry politickými orgány, které jsou nuceny zapojovat se do politiky. Jako příklad nám může posloužit český Ústavní soud, který má pro politickou činnost ty "nejlepší předpoklady". Je to orgán, který je jmenován politiky a který rozhoduje v politických věcech. Skutečné (současné) či eventuální (do budoucna možné) politické problémy (zdůrazněme: politické problémy) s českým Ústavním soudem mají dva hlavní kořeny: institucionální a politický.

Institucionální problém spočívá ve způsobu naplňování Ústavního soudu. To, jak je český Ústavní soud naplňován, si zaslouží kritiku, protože do budoucna hrozí jeho politická monopolizace. Pokud je prezident, který je v každé evropské zemi politikem pocházejícím z nějakého konkrétního politického tábora (a pravděpodobně tomu tak bude i u nás), zvolen většinou obou komor parlamentu a posléze samostatně jmenuje se souhlasem většiny (pravděpodobně stejné) jedné komory parlamentu všechny ústavní soudce, potom je nebezpečí absence politické názorové plurality uvnitř Ústavního soudu velmi reálné. Navíc u nás není Ústavní soud obměňován postupně, což by při rozdílu v délce mandátu prezidenta a ústavního soudce mohlo nebezpečí politické monopolizace Ústavního soudu zmírnit (postupně je však obměňován Senát). Dalším úskalím, které může ovlivnit politické rozhodování ústavních soudců, je možnost jejich znovuzvolení. Tato věc je kritizována a ve většině evropských států je nepřípustná, protože smyslem principu opětovné nezvolitelnosti je zamezit nebezpečí "korupce" ústavních soudců, tj. vydávání odpovídajících výroků za opětovnou nominaci, a tlaků na ústavní soudce ze strany jiných mocí.

Politický problém je spjatý s celkovou politickou situací v ČR. V mnoha komentářích se objevuje částečně oprávněná námitka, že Ústavní soud se chová jako třetí komora parlamentu, arbitr mezi politickými silami, samostatná politická síla apod. Tyto námitky jsou oprávněné jen částečně, protože z jedné strany by se Ústavní soud nepochybně takto chovat neměl, z druhé strany, on za to do velké míry nemůže. Jak správně poznamenal Vojtěch Šimíček (Proglas 2/2000), Ústavní soud není oprávněn rozhodovat z vlastní iniciativy, ale pouze na základě návrhu někoho jiného. Ústavní soud je tak do politiky vtahován možná i proti své vůli. Vinu nesou někteří čeští politici a politické strany, kteří s každou maličkostí utíkají k Ústavnímu soudu s cílem napravit porážku utrpěnou na půdě parlamentu. Politici by si měli uvědomit, že Ústavní soud skutečně není pokračováním parlamentu, nedisponuje stejně silnou legitimitou jako parlament (disponuje jinou legitimitou), a proto by z něj neměli alibisticky činit odvolací instanci v jejich politických sporech.

Ústavní soud je nepostradatelnou institucí demokratického státu, která disponuje nezpochybnitelnou legitimitou, a to i v případě své politické činnosti. Úvahy zpochybňující roli Ústavního soudu v politickém systému České republiky jsou neopodstatněné. Bylo by pošetilé se domnívat, že Ústavní soud bude rozhodovat čistě odborně bez ohledu na politické či ideové faktory. Takového stavu nelze dosáhnout. To však neznamená, že by Ústavní soud měl na odbornost rezignovat a nechávat se unášet pouze politikou a emocemi (jak se podle mého názoru stalo v případě rozhodnutí ve věci volební reformy, srov. Proglas 2/2000). Specifické postavení Ústavního soudu jako instituce ztělesňující právní, politické a další dimenze, by nemělo být zneužíváno vnějšími aktéry ve prospěch politiky na úkor ostatních faktorů, jak se to u nás často děje. Hlavními politickými orgány v demokratické zemi jsou reprezentanti lidu (voličů), kteří se vyvozují z jeho svobodné vůle (voleb). Ústavní soud je pouze doplňkem, pojistkou, která má za úkol chránit lid před eventuální zvůlí jeho reprezentantů a ne je nahrazovat.

Michal Kubát (1975), interní doktorand na Katedře ruských a východoevropských studií Institutu mezinárodních studií FSV UK. Publikoval mj. v časopisech Politologická revue, Politologický časopis, Parlamentní zpravodaj, Proglas. V roce 2000 vydal knihu Politika v Polsku po roce 1989 (Karolinum, Praha).

Diskuse