Problematické partnerství

Pokusy Clintonovy administrativy o novou podobu americko-ruských vztahů

V lednu letošního roku bylo završeno druhé funkční období demokratického prezidenta USA Billa Clintona a úřadu se ujal jeho republikánský nástupce George W. Bush. Zatímco se mnozí analytikové snaží odhadnout, jak bude vypadat americká zahraniční politika v následujících čtyřech letech, je podle mého názoru nezbytné provést analýzu jejího vývoje v uplynulém osmiletém období. Právě současná podoba zahraniční politiky USA totiž bude výchozí pozicí pro jakékoli pokusy nové administrativy o její modifikaci a přizpůsobení novým prioritám.

Clintonův odkaz v této oblasti není neproblematický. Jeho dvě vlády jako první po více než čtyřiceti letech studené války celá dvě volební období pracovaly v úplně nových mezinárodněpolitických podmínkách, jež byly důsledkem rozpadu bipolárního světa a následného vývoje v rámci mezinárodního systému. Proměna reality mezinárodní politiky vyvolala potřebu zformulovat nové zásady americké zahraniční politiky. Protože je zahraničně politická agenda každé americké administrativy velice obsáhlá, záměrem tohoto příspěvku je pokusit se o analýzu vývoje pouze jednoho jejího prvku - evoluce nových přístupů k Ruské federaci - a zjistit, jakou důležitost vztahům dvou bývalých nepřátel americká administrativa přikládala v období, kdy již nebyly považovány za hlavní prioritu.

Skutečnosti, že i vítězná supervelmoc musí co nejdříve a co nejefektivněji přehodnotit a přepracovat svoji zahraničněpolitickou i strategickou koncepci, si byl velmi dobře vědom i Clintonův předchůdce. Bush senior ovšem díky mnoha převážně vnějším okolnostem (jakými byl například válečný konflikt v Perském zálivu, vývoj v Sovětském svazu a jeho rozpad) a především z důvodů časových tento proces nedokázal dovést až do zdárného konce, za který by bylo možno považovat vypracování konzistentní zahraničněpolitické i bezpečnostní doktríny, jež by byla aplikovatelná v dlouhodobější časové perspektivě a jež by minimalizovala na počátku 90. let tak častý výskyt ad hoc rozhodnutí. Je zřejmé, že v nových podmínkách světa po studené válce úkol stojící před Bushovou a poté Clintonovou administrativou nebyl nikterak jednoduchý. K prioritám zásadního významu, jež měla doktrína zohledňovat, náleželo především efektivní pokračování vztahu se západoevropskými spojenci a Japonskem, hledání nové role NATO a podpora demokratizačních procesů ve střední a východní Evropě. V této souvislosti byla rovněž hledána nová východiska americké zahraniční politiky vůči Sovětskému svazu, respektive jeho nástupnickému státu Ruské federaci, a v menší míře vůči dalším bývalým sovětským republikám.

Bushův nezdar při formulování zahraničněpolitické doktríny byl Clintonem v průběhu prezidentské kampaně sice přehlížen, avšak Clinton dokonale zužitkoval fakt, že Bushova administrativa upřednostňovala řešení otázek zahraničněpolitického charakteru na úkor hospodářských problémů země. Americká veřejnost tento postoj akceptovala především díky hojně zastávanému názoru, že změněná mezinárodní situace tento obrat dovnitř umožňuje, aniž by hrozila jakákoli rizika oslabení pozice USA ve světě. Důkazem, že pro Clintona zahraniční politika v době nástupu do funkce nebyla prvořadou záležitostí, je nejen to, že šéfové resortů zahraničí a obrany byli jmenováni do svých funkcí mnohem později než ekonomičtí ministři, ale také skutečnost, že prvním pilířem nové zahraniční politiky mělo být právě zajištění ekonomické stability země. Druhým a třetím pilířem byla restrukturalizace ozbrojených sil a šíření demokratických hodnot. Přesto i nová administrativa musela velmi brzy řešit zahraničněpolitické záležitosti, z nichž většina, včetně pokusů o nastolení co možná nejširší spolupráce a o vytvoření nového vztahu s Ruskem, byla dědictvím po administrativě předchozí. Clinton zejména napadal proces přehodnocování postojů Bushovy vlády k sovětským představitelům, a to především pro tyto tři nedostatky: Bush v době úpadku sovětského impéria nedokázal odhadnout správný okamžik, kdy měla jeho administrativa přesunout svoji podporu z osoby sovětského prezidenta Michaila Gorbačova ve prospěch ruského prezidenta Borise Jelcina; republikánská vláda příliš dlouho usilovala o zachování integrity SSSR a nedokázala podpořit právo jednotlivých sovětských republik na sebeurčení; výše americké pomoci sovětským, potažmo ruským politickým činitelům nebyla dostatečná. Po převzetí funkce však Clinton nejenže v této záležitosti nic nezměnil, ale americká administrativa navíc přestala přikládat vývoji v zemích bývalého SSSR větší význam, neboť možnost obnovení studené války byla považována za nereálnou, stejně jako vznik bezpečnostních rizik pro USA v případě vyhrocení nestabilní situace v Rusku.

Tento postoj ovšem musel být poměrně brzy přehodnocen, a to zejména kvůli chaotickému a poměrně nekontrolovanému vývoji v Rusku v roce 1993, který byl pro tuto zemi v mnoha záležitostech rokem klíčovým. Již na jaře 1993 ministr zahraničí Warren Christopher označil americkou pomoc Rusku při budování svobodné společnosti a tržního hospodářství za největší strategický úkol současnosti. Vývoj postojů Clintonovy administrativy vedle již zmíněných důvodů rovněž významně ovlivňovala míra a úroveň jejích vazeb na konkrétní proreformně zaměřené osoby v ruské vládě, především na samotného Borise Jelcina. Christopher argumentoval tím, že s Jelcinovou osobou úzce souvisí realizace nejzásadnějších amerických cílů - implementace dohod START I a START II, která byla podmínkou významné redukce rozpočtových výdajů na obranu. Bezmezná preference Jelcinovy osoby se ale ukázala být prvkem, který značně limitoval manévrovací schopnost americké vlády, čehož v následujících letech dokázali Rusové velmi účinně využívat.

Americká veřejnost nicméně danou problematiku i tuto změnu recepce ruského problému sledovala poměrně netečně a s neměnnou neochotou akceptovat zvětšující se podíl americké pomoci ruskému transformačnímu procesu. Proto i Clinton začal americkou pomoc prezentovat v intencích sledování amerických národních zájmů, především posílení americké bezpečnosti, snížení výdajů na obranu a rozšíření trhů pro odbyt amerického zboží. V této souvislosti prezident prosazoval myšlenku vytvoření "strategické aliance s ruskou reformou". Krátce před jednáním s ruským prezidentem na summitu ve Vancouveru Clinton shrnul všechny důležité zásady, na nichž měla tato aliance stát: zmínil sice Jelcinův význam pro úspěšný průběh reforem v Rusku, zároveň se ale snažil spíše tuto osobní vazbu dále neposilovat, aby jeho administrativa v případě Jelcinova pádu neměla ztíženou možnost politického jednání s ruskou stranou. I když Clinton prezentoval hlavní cíl vancouverských jednání s Jelcinem zejména jako úsilí navázat spolupráci v obchodní oblasti a napomáhat Rusku hlavně v různých rozvojových a asistenčních programech s tím, že finanční pomoc by měla být poskytnuta MMF a Světovou bankou, díky Christopherově snaze státy skupiny G7 brzy nato Rusku poskytly finanční pomoc ve výši asi 30 miliard dolarů za účelem podpory ruského hospodářského rozvoje.

Během událostí v Rusku na podzim roku 1993, tedy rozpuštění parlamentu Jelcinem, vyhlášení parlamentních voleb na prosinec téhož roku i potlačení vzpoury poslanců Státní dumy, americká administrativa jednoznačně podpořila prezidenta Jelcina. Značným zklamáním pro ni ovšem byly výsledky prosincových voleb, jež s sebou přinesly obavy z dalšího pokračování již tak polovičaté ruské reformy, přestože byly Clintonem bagatelizovány jako důsledek vysokého procenta tzv. protestních hlasů voličů neblaze postižených důsledky transformačního procesu.

V počátečním období vlády byla Clintonova administrativa často kritizována za nekoncepční přístup k otázkám zahraničněpolitické povahy. Právě proto se její jednotliví členové a další významní političtí činitelé snažili o vypracování doktríny, která by vedle návodu, jak postupovat v dané oblasti, rovněž vyvracela výpady protivníků. Jednu z těchto snah reprezentuje i pokus poradce prezidenta pro otázky národní bezpečnosti Anthonyho Lakea z podzimu roku 1993, který se snažil navázat na dlouhodobou tradici americké zahraniční politiky a vypracoval koncepci jím označenou termínem Clintonova doktrína, jež měla nahradit strategii zadržování. Doktrína obsahovala čtyři zásady, z nichž zvláště druhá byla bezesporu do značné míry aplikovatelná i na Rusko. První zásadou bylo posílení společenství silnějších tržních ekonomik, aby mohly i nadále podporovat proces rozšiřování skupiny států s tržním hospodářstvím, druhou podpora konsolidace nových demokracií a tržních ekonomik, kdekoli to je možné, zvláště ve státech zvláštního významu. Třetí zásadou byla snaha o eliminování agrese a podpora liberalizace ve státech nepřátelsky se stavějících k demokracii a tržnímu hospodářství. Čtvrtý bod doktríny zdůrazňoval nutnost nejen poskytovat materiální pomoc potřebným státům, ale také napomáhat trvalému etablování demokracie.

Pravděpodobně největší význam byl v rámci Clintonovy administrativy přikládán pokusu dosáhnout s Ruskem maximálního možného konsensu ohledně postojů obou zemí k procesům odehrávajícím se v rámci mezinárodního systému. Po fiasku všech podobných pokusů v období studené války nebyla ani současná situace o mnoho příznivější. Ruské oficiální kruhy se pouze velmi obtížně smiřovaly se skutečností, že jejich země již zcela pozbyla statut supervelmoci. Přesto ale zastávaly názor, že Rusko musí hájit i ty národní zájmy, jež nejsou totožné s americkými cíli - toto stanovisko zcela pregnantně deklaroval například ruský ministr zahraničí Andrej Kozyrev, plně podporovaný Jelcinem. Clintonova administrativa se snažila vztahy s Ruskem dále nevyhrocovat a dosáhnout s ním alespoň dílčí shody v zásadních otázkách zahraničněpolitického charakteru. Podle mého názoru je v tomto momentu skryt výrazný negativní faktor působící v americko-ruských vztazích až do současnosti. Americká administrativa uznávala právo Ruska ovlivňovat politické procesy v nejbližším zahraničí za účelem ochrany ruské menšiny, oddělení různých znesvářených stran a posílení stability celé oblasti, zároveň tím ale dala ve velké míře zelenou působení ruského imperialismu skrývaného za rouškou regionálního stabilizátora. Smířlivý přístup administrativy vyvolal vlnu nesouhlasu především u republikánských kongresmanů, kteří ji obviňovali z ohrožování národních zájmů či z neprofesionality a naivity.

Přestože USA se svými spojenci učinily několik dalších pokusů jak posílit vazbu Ruska na Západ (dojednání další půjčky od MMF, pozvání Ruska na jednání skupiny G7 v Neapoli), úspěch těchto iniciativ byl pouze dílčí a dočasný. Rusko všechny kroky ocenilo, vyjádřilo i ochotu participovat na Partnerství pro mír. Do následujícího vývoje vzájemných vztahů však zasáhlo několik významných událostí. Republikáni po svém volebním úspěchu v roce 1994 prosazovali zásadní přehodnocení dosavadní politiky vůči Rusku, především urychlené rozšíření NATO a navýšení vojenských výdajů. Jelcinovou reakcí bylo opětovné odmítnutí rozšíření Severoatlantické aliance i odložení přistoupení Ruska k Partnerství pro mír.

I když v průběhu roku 1995 došlo k několika vstřícným projevům ruské strany, mezi nimiž vyniká odložené přistoupení k Partnerství pro mír, v prvním prezidentském období Billa Clintona zůstaly jeho představy o vztazích s Ruskem nerealizovány. Stále nebylo jasné, jaká je vlastně jejich podstata a reálná povaha.

Ani Clintonovo druhé volební období nepřineslo žádný významnější pokus o přehodnocení dříve formulované doktríny, a rovněž vzájemné americko-ruské vztahy nedoznaly výraznějších změn. Na dvou událostech, k nimž došlo právě v letech 1997 až 2000, se pokusím ukázat, jak nekonzistentně Clintonova administrativa postupovala a napomohla tak dále petrifikovat status quo ve vzájemných vztazích s Ruskem.

Prvním příkladem je proces rozšiřování NATO, který byl ruskými představiteli kontinuálně a zcela jednoznačně napadán a odmítán. USA ani jejich spojencům v Alianci nelze dávat za vinu, že neuspěli při přesvědčování Ruska o tom, že tento postup není namířen proti němu, neboť na jeho straně neexistuje sebemenší vůle se svojí oblíbené obsese zbavit. Přesto je ale zarážející, že se administrativa nepoučila z postupu Bushovy vlády při začlenění sjednoceného Německa do NATO, kdy bylo Sovětům zřetelně dáno najevo, že bude realizováno i v případě jejich nesouhlasu. Clintonova administrativa, pravděpodobně především díky převaze zastánců smířlivější politiky vůči Rusku, nebyla ochotna tuto "konstruktivní pevnost" v dané situaci aplikovat. Nerozhodnost a vágnost postojů administrativy měla negativní vliv jak na země usilující o členství v Alianci, tak i na samotné americké spojence v NATO. Po přizvání České republiky, Maďarska a Polska ke vstupu do NATO na madridském summitu NATO v červenci 1997 a poté, když k jejich vstupu došlo, ruská strana tento krok plně akceptovala, i když její rétorika a deklarování úmyslu navazovat s Čínou a dalšími zeměmi strategická partnerství namířená proti údajným snahám o nastolení unipolárního světového řádu měly vypovídat o opaku.

Rovněž průběh a způsob řešení problematiky realizace tzv. Národní protiraketové obrany (National Missile Defense - NMD) Clintonovou administrativou dokazuje její neochotu prosadit poměrně dlouhodobě zastávanou a propracovávanou vizi a naopak ochotu obětovat ji, byť dočasně, kvůli striktnímu ruskému nesouhlasu a výhradám amerických spojenců. I v tomto případě Clinton ukázal, že jeho vláda bude pokračovat v minimalistické politice, která vyloučí riziko vzniku zásadnější kolize názorů či zájmů s Ruskem i v samém závěru jeho funkčního období. Přestože je zde rozpoznatelný vliv odpůrců budování podobných obranných systémů a stoupenců dávno přežité americko-sovětské smlouvy o protiraketové obraně z roku 1972, nelze pominout ani vliv spojenců zapříčiněný zejména chybami v komunikaci administrativy. Vzájemně nevyjasněné názorové rozpory vztahy USA s jejich spojenci značně oslabují a posilují odmítavou ruskou pozici.

Závěrem lze říci, že přes úspěchy v jiných oblastech se Clintonově administrativě nepodařilo realizovat jeden z důležitých cílů vytyčených již v prvním funkčním období - zformulovat konsistentní zahraniční doktrínu definující současné americké národní zájmy, cíle zahraniční politiky a prostředky a způsoby jejich dosažení, jež by rovněž byla schopna plnohodnotně nahradit strategii zadržování. Dobře formulovaná strategie mohla vládě usnadnit situaci při úsilí o zásadní změnu sice již ne nejvýznamnější, ale rozhodně důležité dimenze americké zahraniční politiky, a o nahrazení americko-ruské rivality kooperativním vztahem, jenž by vedl k posílení celkové stability a bezpečnosti mezinárodního systému.

Tento nezdar neznamená, že zmíněný úkol není realizovatelný. Blízká budoucnost ukáže, jakou důležitost bude vztahům s Ruskem přikládat zahraničněpolitická koncepce administrativy George W. Bushe a zda prezident a jeho tým při její realizaci budou úspěšnější než jejich předchůdci.

Autor je asistující interní doktorand na katedře politologie FSS MU. Zaměřuje se na zahraniční politiku USA a vztahy mezi zeměmi Blízkého východu, zvláště na problematiku izraelsko-palestinského konfliktu, přičemž tyto problematiky také vyučuje.

Diskuse