Poslanecká sněmovna versus Ústavní soud

Několik poznámek na okraj nálezu Ústavního soudu ve věci volební reformy

Odpůrci volební reformy rekrutující se z řad jak politické, tak i akademické obce, kteří se dlouho dopředu ve svém tažení proti reformě volebního systému zaštiťovali Ústavním soudem a jeho (tehdy budoucím) rozhodnutím, se dočkali. ÚS je rozhodně nezklamal - zrušil klíčové složky nového volebního systému a volební reforma je tak zmařena. Rozhodnutí ÚS je politicky kontroverzní, ale co je hlavní, odborně značně problematické. Vtírá se tak nutkavý pocit, že ÚS dal přednost emotivní politice před chladnou odborností.

Úvod

Ústavní soud svým rozhodnutím zrušil dva prvky, které nejvíce ovlivňují účinek proporčního volebního systému - počet a velikost volebních obvodů a metodu sčítání hlasů a přerozdělování mandátů. Většinový nebo proporční účinek volebního systému je - velmi povšechně řečeno - odvislý od těchto dvou prvků (samozřejmě také od dalších, ale ty nebyly ve hře), a to tak, že posilují nebo zmírňují disproporci mezi získanými hlasy a obdrženými mandáty a prospívají tak menším nebo větším politickým stranám (nebo jsou vůči nim neutrální). Důsledkem je v podmínkách parlamentního režimu buď posílení principu reprezentativnosti zastupitelského sboru na jedné straně, nebo posílení jeho akceschopnosti a tedy současně i akceschopnosti vlády (ta je totiž politicky odpovědná parlamentu a je odrazem jeho složení) na straně druhé. ÚS se tedy velmi správně zaměřil právě na tyto dvě věci. Další spornou otázkou byly odstupňované volební klausule, které však s výše zmíněným účinkem volebního systému nesouvisejí, protože nemají vliv na míru proporcionality volebního systému, takže nemohou být jeho většinovým ani proporčním prvkem.

Předmětem ústavních stížností ještě byla otázka volebních kaucí a finančních náhrad za získané hlasy. Ani finanční otázky s hlavním konfliktem kolem volební reformy nesouvisí, a proto se jimi nebudeme zabývat.

Proporcionalita a neproporcionalita volebního systému

Hlavním problémem odůvodnění rozhodnutí ÚS je absence konkrétních argumentů a to, že se celá věc pohybuje v rovině výrazů typu "názor", "přesvědčení", "pochybnost" apod. V nálezu ÚS ze dne 24. 1. 2001 je napsáno: "Podle názoru Ústavního soudu však v konkrétním případě, tedy v projednávané věci, zvýšení počtu volebních krajů na 35, stanovení nejnižšího počtu mandátů v kraji na 4 a způsob výpočtu podílů a přikazování mandátů pomocí upravené d'Hondtovy formule představuje ve svém úhrnu takovou koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již k opuštění kontinua ještě způsobilého zaznamenávat alespoň ,přivrácení' k modelu poměrného zastoupení."

ÚS chtěl v této větě říci, že se domnívá, že navržený volební systém opouští princip poměrného zastoupení a přiklání se k principu většinového volebního systému. Tento názor je zcela legitimní, ale pouze jako domněnka. Nejen v této větě, ale v celém nálezu není jediný odborný argument, který by takový názor opodstatňoval. Není to náhoda. Snaha o přesné definování, kdy je volební systém ještě poměrný a kdy už ne, musí být předem odsouzena k nezdaru. V diskusi, kterou jsem na stránkách Proglasu (č. 2-4/2000) vedl s Vojtěchem Šimíčkem, jsme se shodli, že je lepší - pokud jde o účinek (efekt) volebního systému - hovořit nikoli o poměrném a většinovém volebním systému, ale o systému s většinovým nebo proporčním účinkem. Je tomu tak mimo jiné proto, že většinové a proporční volební systémy se nikdy nevyskytují v čisté podobě. Vymezit přesnou a univerzální hranici "poměrnosti" volebního systému nelze. Můžeme měřit míru proporcionality a disproporcionality ve vztahu k politickým stranám a stranickému systému jako celku, ale nemůžeme stanovit žádné definitivní hranice mezi proporcionalitou a neproporcionalitou volebního systému, protože taková hranice vzhledem k neexistenci čistého proporčního a čistého disproporčního volebního systému neexistuje. Názor ÚS, že nový volební systém je nedostatečně proporční, je tedy postaven na vodě a nemá žádný reálný odborný podklad. Je to pouze dohad, ale nic víc. ÚS jde tak daleko, že nazývá navrhovaný volební systém "jakýmsi hybridem", a říká, že "s takovým hybridem však Ústava nepočítá, neboť rozlišuje pouze poměrné zastoupení a většinový systém" (je zarážející, že ÚS použije ve svém nálezu slovo hybrid - ústavní právo takový termín nezná). Vzhledem k tomu, že není možné vymezit přesnou hranici poměrnosti a nepoměrnosti volebního systému, nelze ani přesně určit, jestli byla navrhovaná novela volebního zákona v souladu s ústavou či nikoli. ÚS nepomáhá ani to, že na podporu svého tvrzení v této souvislosti nepoužívá tzv. přirozené prahy. ÚS dochází k závěru, že průměrná výše přirozeného prahu je 14,69% a proto je navrhovaný volební systém v rozporu s principem proporcionality. Výše přirozeného prahu určuje účinek volebního systému, ale nikoli jeho povahu. Nikdo nepopírá, že snahou bylo zformovat proporční volební systém s většinovými účinky, ale i když má volební systém většinové účinky, tak stále zůstává svou povahou proporční. Povaha proporčního systému je dána technickou kombinací vícemandátových obvodů a matematické metody sčítání a přerozdělování hlasů, a to navrhovaný volební systém splňoval. Musíme tedy rozlišovat technologii a vlastnosti volebního systému. Technologicky vzato byl navržený volební systém zcela jistě poměrný (vícemandátové obvody+volební aritmetika). Vzhledem k jeho vlastnostem měl většinový účinek, ale kde končí poměrnost a začíná nepoměrnost, resp. většinovost? Tuto hranici nelze určit. Slavný americký politolog nizozemského původu Arend Lijphart říká: "Za prvé, všechny volební systémy, včetně proporčních, jsou do jisté míry disproporční. Za druhé, všechny jsou zároveň přiměřeně proporční v tom smyslu, že dokonce i nejvyšší disproporcionalita není disproporcionalitou bezmeznou..."

ÚS jako další argument používá španělský příklad. Ve španělské ústavě je v čl. 63 napsáno, že volby se konají podle kritérií poměrného zastoupení v každém volebním obvodě. Z toho ÚS vyvozuje, že španělský volební systém, který má velmi výrazné většinové účinky, neodporuje tomuto článku španělské ústavy, zatímco navrhovaný český volební systém článek 18 české ústavy ano, protože je tento čl. formulován globálně. Jak známo, účinek volebního systému se především projevuje na úrovni volebního obvodu (přirozené prahy). Pokud tedy španělská ústava výslovně stanoví zásadu poměrného zastoupení na úrovni volebního obvodu, potom by podle této logiky španělský volební systém odporoval ústavě ve stejné, ba možná dokonce v mnohem větší míře než navrhovaný český volební systém! Není mi jasné, jaký je rozdíl mezi proporcionalitou ve složení tělesa o velikosti 200 poslanců a ve složení zástupců průměrně šestimandátového obvodu. Proporcionalita a "spravedlnost" volebního systému je jen jedna bez ohledu na to, jestli jde o jeden volební obvod nebo celý stát.

Volební obvody a modifikovaný d'Hondt

ÚS si je vědom, že na podporu svého tvrzení nemá k dispozici žádný z prostředků exaktního měření a zkoumání a je proto "odkázán spíše takovými prostředky jakými jsou komparace, klasifikace, hodnocení apod." Zdá se, že ÚS na tyto prostředky předem rezignoval, protože jinak by musel dojít k poznání, že v komparativním zkoumání volebních systémů ve světě by navrhovaný volební systém zcela obstál jako běžný proporční systém. Průměrná velikost volebního obvodu byla podle navrhovaného volebního systému 5,7. Když se podíváme na průměrné velikosti volebních obvodů v evropských zemích s proporčními volebními systémy, zjistíme, že se navrhované české volební obvody odlišují jen málo. Států, které mají podobnou průměrnou velikost volebních obvodů je celá řada: Belgie (7,5 /PS/, 8 /Senát/), Dánsko (10,5), Island (4,8), Itálie (5,96 /PS, část mandátů/, 4,15 /Senát, část mandátů/), Kypr (9,33), Norsko (8,68), Rakousko (4,26), Řecko (5,14), San Marino (1,82), Španělsko (7), Švýcarsko (9,3), Turecko (6,96), Bulharsko (8), Estonsko (9), Polsko (7,4), Rumunsko (8 /PS/, 3,4 /Senát/), Slovinsko (11). Je pravda, že ČR by patřila ke státům s nejmenší průměrnou velikostí volebních obvodů, ale rozdíly jsou jen malé.

Druhý problém vidí ÚS v metodě sčítání a přerozdělování mandátů. Zde rovněž komparativní metoda působí spíše ve prospěch navrhovaného volebního systému než naopak. D'Hondtova metoda (stejně tak jako ještě tvrdší Imperialiho metoda, která byla v návrzích také diskutována) je v každé učebnici, encyklopedii či odborné publikaci z oblasti politické vědy řazena jako součást proporčních volebních systémů. Kromě toho se můžeme opřít o praxi. Tato metoda patří k nejrozšířenějším v Evropě (Belgie, Finsko, Itálie, Portugalsko, San Marino, Španělsko, Turecko, Bulharsko, Chorvatsko, Makedonie, Polsko, částečně Maďarsko /část mandátů/, Rumunsko /druhé skrutinium/, Slovinsko /druhé skrutinium/, Estonsko /druhé skrutinium/). Rovněž modifikace matematických metod nejsou v současných demokraciích ničím výjimečným. Navržená modifikace d'Hondtovy metody kopíruje známou a používanou modifikaci Sainte-Laguëovy metody, která se dokonce ve své modifikované podobě vyskytuje častěji než v klasické podobě. Ale ani modifikace přímo d'Hondtovy metody není v praxi neznámá (viz estonský příklad). Neobstojí ani argument, že se d'Hondtova metoda modifikovaná "na český způsob" nikde jinde ve světě nepoužívá. To, jestli se volební systém někde používá či nikoli, přece nic nevypovídá o něm samém (např. unikátní systém alternativního hlasování, který existuje pouze v Austrálii a v modifikované verzi na ostrově Nauru, je v odborné literatuře velmi ceněn a doporučován).

Absence odborných argumentů v boji proti volební reformě je patrně nejzřetelnější v následující větě nálezu: "Absence jakéhokoliv zdůvodnění pro zavedení dělitele v hodnotě 1,42 zpochybňuje přiměřenost zásahu do proporcionality volebního systému." Toto absurdní a ničím nepodložené vyjádření nepotřebuje dalšího komentáře.

Volební klauzule

Komparativní metodou se dále ÚS zaštiťuje v případě odstupňovaných volebních klauzulí, které překvapivě nezrušil (shledal je účelovými, nikoli však protiústavními). Kdyby ÚS postupoval se stejnou logikou jako v případě volebních obvodů a matematické metody sčítání hlasů a přerozdělování mandátů, potom by měl odstupňování klauzulí pro koalice stran zrušit. Pomocí komparatistiky lze snadno dojít k závěru, že se jedná o v Evropě spíše výjimečnou věc. Volební klauzule jako takové se vyskytují ve všech evropských proporčních systémech, ale jejich zvyšování pro koalice stran se používá jen v několika málo zemích (Polsko, Maďarsko, Kypr, Rumunsko, Slovensko, dříve Řecko). Rozhodně to není nic obvyklého. Jinak se ale domnívám, že se ÚS (patrně nevědomky) v případě odstupňovaných volebních klauzulí zachoval správně, protože volební klauzule, jak již jsem uvedl v úvodu, nemají vliv na míru proporcionality volebního systému a proto nemohou být jeho většinovým ani proporčním prvkem. Jejich zkoumání, zdali jsou v souladu s ústavou či nikoli, je v této souvislosti irelevantní.

Fragmentace parlamentu a stabilní vlády

V nálezu ÚS se dále občas vyskytují nedorozumění a účelová tvrzení. Například se tam píše: "...náleží k výhodám poměrného zastoupení mimo jiné, že umožňuje maximální reprezentaci všech názorů a zájmů v parlamentu, zabraňuje nadměrným politickým stranám, podporuje tvorbu většiny na základě jednání a kompromisu."

Ano, je pravda, že k výhodám proporčního systému patří posílení reprezentativnosti parlamentu. Jako sporné se však jeví tvrzení, že výhodou je zabraňování nadměrným politickým stranám. Sám ÚS na jiném místě svého nálezu konstatuje, že k výhodám většinového systému patří to, že zabraňuje fragmentaci stran a naopak podporuje jejich koncentraci a vytvoření stabilní vlády. Abychom mohli zabránit fragmentaci stranického systému na parlamentní úrovni a zvýšit možnosti pro vytváření stabilních vlád, musíme naopak velkým stranám napomáhat (ÚS použil blíže nespecifikovaného výrazu "nadměrným", jak to ale definovat?) a ne jim zabraňovat. Je to tedy protimluv. Dalším sporným tvrzením je v této větě podpora tvorby většin na základě jednání a kompromisu. Lze souhlasit s tím, že proporční systém rozvíjí možnosti pro jednání, protože propouští do parlamentu mnoho politických stran. To je ale všechno. Proporční systém neusnadňuje dosažení kompromisu, protože z politické praxe víme, že možnost dosažení kompromisu se s rostoucím počtem účastníků politických jednání s různými nebo dokonce protichůdnými zájmy oddaluje (čím více stran v parlamentu, tím více zájmů). V každé politologické publikaci o volebních systémech se lze dočíst, že k nevýhodám proporčního systému patří těžkosti s hledáním většin (a tedy dosažení kompromisů) a sestavováním vlád, a to právě z toho důvodu, že nezabraňuje fragmentaci parlamentu a proto znesnadňuje jednání na parlamentní půdě (Dobrým příkladem je Polsko v letech 1991-93, kdy přílišná fragmentace parlamentu zaviněná volebním systémem ochromila fungování politického systému, protože parlamentní strany nebyly vzhledem k jejich množství a různým zájmům schopny dohody, přestože se nacházely často v těsné blízkosti na ideologické škále!).

Takovéto mlžící a odborně nepodložené argumentování ÚS pak inspiruje politiky k vyjádřením, která však již jsou výrazem naprostého ignorantství. Například Karel Kühnl v pořadu České televize Tady a teď dne 24. 1. 2001 patrně v euforii nad výsledkem jednání ÚS prohlásil, že volební systém nemá na proces sestavování vlády žádný vliv!! (Nezbývá, než těmto politikům doporučit, aby spolu se studenty prvních ročníků společenských věd na českých vysokých školách absolvovali základní kurs úvodu do politologie.)

Závěr

Ve svém diskusním příspěvku k volební reformě v Politologickém časopise č. 3/2000 jsem ještě dávno před rozhodnutím ÚS napsal: "V diskusi o volebních systémech mě zaujala míra, jakou se kritikové navrhovaného volebního zákona zaštiťují Ústavním soudem. Nemohu si odpustit poznámku, že otázka volebních systémů a jejich politických konsekvencí je záležitostí čistě politologickou, kterou právo není schopno do detailů uchopit a zpracovat. Při vší úctě, judikatura Ústavního soudu jistě zaslouží co největší pozornosti, ale při diskusi o volebních systémech zdaleka nestačí." Tento vůči ÚS velmi skeptický názor, za který jsem byl kritizován, se bohužel potvrdil. ÚS se v případě volební reformy zachoval ne zcela profesionálně. Nechal se unést emocemi, politikou, a přestože přirozeně není sborem odborníků v oboru politické vědy, rezignoval na odbornost. Tuto výše dokladovanou tezi nepřímo potvrdil sám ústavní soudce prof. Vladimír Čermák, který v televizi (ČT, Události, 24. 1. 2001) prohlásil, že naše země není zralá, aby si mohla dovolit většinový volební systém. To je však subjektivní pocit, nikoli ústavní právo nebo politologie.

Autor je interním doktorandem na Institutu mezinárodních studií FSV UK.

Diskuse